Article 18 de la Constitution de la Cinquième République française

Constitution de 1791

Le droit de message du chef de l'État à l'assemblée existe en France dès la première constitution du 3 septembre 1791^[1]. Le roi a la possibilité de faire lire un message devant l'Assemblée nationale législative^[2].

II^e République : discours annuel

Dans la Constitution du 4 novembre 1848 (régissant la II^e République), l'article 52 dispose que le président doit prononcer annuellement un discours devant l'Assemblée nationale législative, qui était l'unique assemblée parlementaire, pour « l'exposé de l'état général des affaires de la République ». Louis-Napoléon Bonaparte a ainsi prononcé trois discours, en 1849, 1850 et 1851 avant l'instauration du Second Empire^[3].

III^e et IV^e Républiques : lecture d'un message

Au début de la III^e République, la loi de Broglie, votée le 13 mars 1873 interdit la présence du président de la République devant le Parlement, et réduit son intervention à la possibilité de faire lire des messages par le président d'une assemblée. Cette contrainte, appelée « cérémonial chinois », visait à sanctionner le tournant politique de Thiers, élu par la majorité monarchiste au Parlement mais qui s'était tourné vers le républicanisme^[4].

Ces dispositions ont été reprises par la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics (article 6), puis sous la IV^e République par la Constitution du 27 octobre 1946 (article 37)^[5].

À l'origine : Lecture d'un message uniquement

Les dispositions de la III^e et de la IV^e République ont été reprises sous la V^e République par l'article 18 de la Constitution du 4 octobre 1958. Sous ces différentes républiques, le président de la République — jusqu'à la modification de 2008 lui permettant de s'adresser aux deux assemblées réunies en congrès — n'a pas accès aux chambres. Mais cette constitution précise, contrairement aux deux précédentes, que la lecture est prévue dans les deux chambres, et pas uniquement à l'Assemblée nationale^[1].

« Le Président de la République communique avec les deux Assemblées du Parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat.

Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet. »

— Article 18 de la Constitution du 4 octobre 1958 en vigueur du 5 octobre 1958 au 25 juillet 2008^[6]

Depuis 2008 : Possibilité de discours devant le Congrès

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a modifié l'article 18 pour donner au président la possibilité de venir s'exprimer de vive voix devant le Parlement réuni en congrès. Cette modification avait été suggérée précédemment par Charles de Gaulle et Valéry Giscard d'Estaing^[7].

« Le Président de la République communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat.

Il peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. Sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui ne fait l'objet d'aucun vote.

Hors session, les assemblées parlementaires sont réunies spécialement à cet effet. »

— Article 18 de la Constitution du 4 octobre 1958 en vigueur depuis le 25 juillet 2008^[8]

Sous la V^e République, la lecture d'un message du président s'est produite à 23 reprises, dont 19 sous la forme d'un message écrit et 5 sous la forme d'une prise de parole devant le congrès. Pour un certain nombre d'entre eux, ils interviennent dans un contexte de crise et placent le débat sur le terrain des valeurs républicaines^[9]. Il est aussi fréquent pour un président de s’adresser au Parlement après son élection, Cette pratique s'observait sous les III^e et IV^e Républiques, jusqu’à, sous une forme différente, Emmanuel Macron. Il se pose alors la question de l’articulation avec la déclaration de politique générale, où le Premier ministre peut engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale selon l'article 49 de la Constitution^[10].

Après la révision constitutionnelle de 2008, le message écrit n’est plus employé jusqu'en février 2022 où, à la suite de l'invasion de l'Ukraine par la Russie, Emmanuel Macron, face à l'urgence, a préféré cette solution plus rapide^[1].

En cas de discours devant le Congrès, les deux chambres du Parlement se réunissent au château de Versailles, dans la salle du Congrès.

Courrier

Le président Nicolas Sarkozy ayant envoyé le 26 juillet 2011 un courrier à chaque parlementaire français, cette initiative a été jugée contraire à la Constitution par le député Henri Emmanuelli, au motif que l'article 18 définirait de manière limitative les procédures par lesquelles le président peut s'adresser aux parlementaires. La position des constitutionnalistes varie sur cette question : Guy Carcassonne estime que ce courrier n'est pas conforme à la Constitution, tandis que Didier Maus « ne voi[t] pas ce qui lui interdit formellement d'écrire aux parlementaires »^[12]. Le président de l'Assemblée nationale, Bernard Accoyer, a quant à lui considéré que rien n'interdisait au président de s'adresser, comme il l'entend, à chacun des parlementaires^[13].