חוק יסוד

המשותף לחוקי היסוד:

• צורה – בכותרת יצוין "חוק־יסוד", ניסוח כללי כיאה לעקרונות וערכים, היעדר תאריך החקיקה כדי להדגיש כי הערכים הם מעבר לזמן ומקום.
• מעמד – חוקי־יסוד הם בעלי מעמד על־משפטי עדיף על פני חוק רגיל. כאשר חוק רגיל סותר חוק־יסוד הוא עלול להיפסל בידי בג"ץ.
• תוכן – חוקי־יסוד אמורים לבטא את שני עקרונות היסוד של המדינה: יהודית ודמוקרטית, לבטא ערכים מרכזיים, להגדיר את הרשויות והיחסים ביניהן ולעגן את זכויות האדם, האזרח והמיעוט.

בשנת 1992 כתב השופט אהרן ברק שכדי לזהות בין חוק רגיל לבין חוק יסוד, שנהנה ממעמד נורמטיבי גבוה, ניתן להשתמש במבחן צורני, כלומר שבשם נכתב שזהו חוק יסוד, במבחן מהותי שבוחן האם תוכן החוק הוא חוקתי, או מבחן שמשלב את התוכן והצורה יחד. ברק ציין שיש להעדיף את המבחן הצורני בלבד: ”אין זה רצוי ליצור חוסר ודאות באשר לעצם זיהוין של ההוראות החוקתיות, ואין זה ראוי להטיל תפקיד זה על הרשות השופטת. יש להניח ולקוות שהכנסת, כרשות מחוקקת, לא תנצל לרעה את כוחה ליצור חוקי־יסוד”.^[2]

מרבית חוקי־היסוד שנחקקו עד כה עוסקים במוסדות המדינה: הכנסת, הממשלה, נשיא המדינה, ועוד. שני חוקי־יסוד נוספים – חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק – עוסקים בזכויות האדם, וחוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי מעגן את היותה של ישראל מדינה יהודית.

בישראל אין הגנה חוקתית ואין גם חוקי יסוד להגנה על זכויות אדם בסיסיות, המוגנות במיוחד מפני הפרה ומצוינות בחוקה של מדינות רבות. הדבר כולל העדר חוקי יסוד להגנה על חופש הביטוי, חופש ההתאספות, חופש ההתאגדות, חופש דת, חופש מצפון או שוויון בפני החוק.

ערך מורחב – המהפכה החוקתית

על פי תפיסת בית־המשפט העליון בפסק־דין בנק המזרחי, לאחר חקיקת חוקי־היסוד כבוד האדם וחירותו וחופש העיסוק, החלה בישראל מהפכה חוקתית הקובעת את עליונותם הנורמטיבית של חוקי־היסוד על יתר החוקים. עליונות זו מתבטאת בכך שלחוקים רגילים אסור לסתור חוקי־יסוד, אלא אם צוינו כחריגים בתוך חוקי־יסוד. לפני הגשת החוק להצבעה, נבדק כי הוא עצמו אינו מתנגש עם חוק־יסוד.

בפסק־דין בנק המזרחי ישנה הפרדה ברורה בין פגיעה בחוק־יסוד לבין שינוי חוק־יסוד.^[3] פגיעה משמעה חקיקת חוק אשר סעיפיו או כולו נוגדים חוק־יסוד כלשהו. שינוי, לעומת זאת, משמעו שינוי של חוק־היסוד עצמו – מחיקה, הוספה או שינוי כלשהו בחוק־היסוד. ההבחנה בין פגיעה לבין שינוי היא חשובה היות שכל אחד מהם מחייב עמידה בתנאים שונים.

חוק אשר יסתור חוק־יסוד, כמו גם חוק המשנה חוק־יסוד, יעמדו לביקורת שיפוטית ואף היו מקרים שבהם בוטלו סעיפי חוק על ידי בית־המשפט, לאחר שנמצאו מנוגדים "באופן חזיתי וקיצוני" לחוקי־היסוד.

הביקורת השיפוטית אשר תבוצע כלפי חוק הסותר חוק־יסוד תהיה בדיקת השאלה האם החוק הרגיל עומד בתנאי פסקת ההגבלה הקבועה בחוק. היות שפסקת הגבלה מפורשת קבועה אך ורק בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ובחוק יסוד: חופש העיסוק, החיל פסק־דין מופז פסקת הגבלה שיפוטית על כל חוקי־היסוד הקיימים.^[4] אם כן, כל חוק הסותר כל חוק־יסוד שהוא צריך לעמוד בתנאי פסקת ההגבלה כפי שהיא מופיעה בחוקי־היסוד של כבוד האדם וחירותו ושל חופש העיסוק, ולא, יקבע בית־המשפט את הסעד המתאים בגין סתירה זו.

אף־על־פי שנהוג לקבוע בחוקה תנאים נוקשים לשינויה, רוב חוקי־היסוד במדינת ישראל אינם משוריינים כלל ואחרים משוריינים על ידי דרישה ל־61 חברי כנסת כדי לשנותם, אך אף חוק בישראל אינו משוריין שריון אופטימלי שעל מנת לשנותו דרוש רוב מיוחס על-זמני. בפירוט, חוק יסוד: הממשלה, חוק יסוד: חופש העיסוק, חוק יסוד: משאל עם וחוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי הם חוקים משוריינים, וניתן לשנותם רק ברוב של 61 חברי כנסת לפחות. כמו כן משוריינים אחדים מסעיפיהם של חוק יסוד: הכנסת וחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל. יתר חוקי־היסוד, כולל חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אינם משוריינים.

למרות שרק חוקי־יסוד ספורים כוללים בתוכם שריון פרוצדורלי מפני שינוי, קבע בית־המשפט העליון בפסק־דין בנק המזרחי כי אומנם חוקי־היסוד הכוללים שריון – ישונו אך ורק לפי דרישות השריון (רוב של 61 חברי כנסת ושינוי שנעשה בחוק־יסוד). אך מוסיף בית־המשפט ואומר כי אף חוקי־יסוד שאינם משוריינים רשמית, כוללים מעתה שריון פסיקתי, הקובע כי שינוי של חוק־יסוד ייעשה אך ורק בחוק־יסוד.^[5]

הביקורת על כך תהיה כי מלבד הכותרת הנדרשת של "חוק־יסוד", שריון פסיקתי זה איננו מהווה מגבלה אמיתית בפני מי שירצה לשנות חוק־יסוד, היות שניתן להעביר חוק יסוד אף ברוב של 1–0. אם כן, ניתן יהיה לשנות חוק־יסוד אף ברוב כזה, אם רק נוסיף לחוק המשנה את הכותרת "חוק־יסוד". כנגד ביקורת זו, ניתן לטעון כי אכן חוק־יסוד יכול לעבור ברוב של 1–0 בלבד, אך היות שחברי־הכנסת והציבור יודעים כבר את משמעותם של חוקי־היסוד, סביר להניח שהכנסת לא תעביר חוק־יסוד בקלות שכזו, וכך, טוענים המצדדים בדעה זו, הכותרת של "חוק־יסוד", למרות היותה פורמלית בלבד לכאורה, תביא לדיון אמיתי ומעמיק בשינוי הנדון לחוק־יסוד קיים וכך תשמר נוקשותם של חוקי־היסוד.

במהלך תקופת קיומם הקצרה יחסית עברו חוקי־היסוד לא מעט שינויים. בולט בכך חוק יסוד: הכנסת, שמאז חקיקתו ועד ליולי 2021 תוקן 51 פעמים. בולט גם חוק יסוד: הממשלה, שגרסתו הנוכחית היא גרסתו השלישית, ושבסוף 2004 עסקה הכנסת בשינויו בשל עניין פעוט – מתן התואר "ממלא מקום ראש הממשלה" לשני שרים במקום לשר אחד. במסגרת הדיון בוועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת הביע היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז את דעתו בעניין זה:

"חוקי־היסוד, מטבעם, ועל פי שמם, אמורים לשמש יסוד של החקיקה בישראל ושל אורחות החיים ודרכי הממשל. מטבע ברייתם הם אמורים להיות דבר יציב, קבוע במידה רבה, ושינוי תכוף בחוקי־היסוד הוא כמעט סתירה פנימית. עם זאת, מדינת ישראל מצויה עדיין בשלב של גיבוש חוקי־היסוד שלה ...".^[6]

בשנת 2009 נחקק, כהוראת שעה, חוק־יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו־2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה),^[7] שנועד לאפשר חקיקת תקציב דו־שנתי, בניגוד לחוק יסוד: משק המדינה, שבו נקבע "התקציב יהיה לשנה אחת".

חקיקת־היסוד המהירה ביותר קרתה בכנסת העשרים ושלוש עם חקיקת התיקון לחוק יסוד: הממשלה שהיה דרוש לשם הקמת מוסד ממשלת החילופים, כשמרגע הנחת הצעת החוק על שולחן הכנסת ב־23 באפריל 2020 ועד לקבלת החוק ב־7 במאי עברו שבועיים בלבד.^[8]

תיקון מהיר אחר של חוק־יסוד נעשה בכנסת העשרים, שב־30 באפריל 2018 אישרה תיקון לסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה^[9] שאיפשר לממשלה לאצול סמכות להכרזת מלחמה לוועדת שרים (הקבינט המדיני־ביטחוני), שתקבל החלטה זו בנוכחות של לפחות חצי ממספר חבריה. בנסיבות קיצוניות הרשה התיקון לראש הממשלה ושר הביטחון לקבל את ההחלטה במניין חוקי מצומצם יותר (ובכלל זה בפורום של שניהם בלבד). בעקבות ביקורת ציבורית בוטל תיקון זה כעבור חודשיים וחצי, ב־17 ביולי 2018.^[10]

על פי מכון תכלית, מאז שנחקק ב־1958 חוק היסוד הראשון (חוק יסוד: הכנסת) ועד ינואר 2023, נערכו בישראל 139 שינויים בחוקי היסוד, ויותר ממחצית מהשינויים התמקדו בחוקי היסוד של הממשלה והכנסת. היה מדובר בקצב ממוצע של 2.15 שינויים בשנה - שעלה מאז המחצית השנייה של העשור השני של המאה ה-21 ל־4.75.^[11]

פסק־דין של בג"ץ,^[12] שניתן ב־23 במאי 2021, עסק בעתירה שביקשה להורות על בטלותו של תיקון מס' 50 לחוק יסוד: הכנסת, שבו נקבעו, בהוראת שעה, הוראות ביחס לתקציב המדינה לשנת הכספים 2020.^[13] פסק־דינה של נשיאת בית־המשפט העליון, אסתר חיות, קבע שבחקיקת הוראת שעה זו נעשה שימוש לרעה בסמכות המכוננת של הכנסת:

הכנסת, בכובעה כרשות המכוננת, קבעה זה מכבר את נקודת האיזון ולפיה אם נגזר, בצוק העיתים, לפעול ללא תקציב מדינה מאושר, על הממשלה לפעול בהקשר זה באופן מוגבל ומצומצם בהתאם להוראות הקבועות בחוק יסוד: משק המדינה. תחת זאת, אושרה במקרה דנן הוראת שעה המיטיבה עם הממשלה ה־35 בלבד, בדרך של הגדלת תקרת התקציב ההמשכי, וזאת ללא כל צידוק או הסבר ענייני. הימנעותם של המשיבים מאישור תקציב מחד־גיסא, והכשרת הוצאה ממשלתית רחבה (ובכלל זה חלוקתם של כספים קואליציוניים) כאילו אושר תקציב מאידך־גיסא – מהווה שימוש לרעה בסמכות המכוננת, שאין לקבלו.

— בג"ץ 5969/20 סתיו שפיר ואחרים נ' הכנסת ואחרים, ניתן ב־23 במאי 2021

הפרשן המשפטי עידו באום ציין כי:

פסק־דינו של בג"ץ קובע היום סטנדרטים שלפיהם ניתן יהיה לזהות מתי חוק או תיקון לחוק הוא באמת "חוק־יסוד", ומתי חוק שזו כותרתו הוא שימוש לרעה בסמכות החוקתית המכוננת של הכנסת. כלומר, ניסיון לעשות שימוש בכוח החוקתי של הכנסת כדי לבצר אינטרסים פוליטיים קצרי־טווח שלא ראוי שיהיו חלק מהחוקה של המדינה. חוק־יסוד מזויף כזה דינו להתבטל – כך החליט בג"ץ.

— עידו באום, בג"ץ שם קץ לשימוש לרעה בחוקי יסוד: מעקף התקציב נבלם, וממשלת החילופים הבאה בתור, באתר הארץ, 23 במאי 2021

לקראת הדיון בעתירה לבג"ץ נגד תיקון לחוק יסוד: השפיטה שבו צומצמה עילת הסבירות, עלתה שוב לדיון ציבורי שאלת הסמכות לביקורת שיפוטית על חוקי יסוד. השר במשרד המשפטים דודי אמסלם שלל קיומה של סמכות כזו, ואמר "אם בג"ץ יפסול חוק יסוד - מדובר באנשים עבריינים".^[14] פרופ' רון שפירא^[15] פרסם מאמר לפיו לדעתו אין לבג"ץ סמכות לפסול חוקי יסוד. לעומתו פרסמו פרופ' יצחק זמיר^[16] ופרופ' יניב רוזנאי^[17] מאמרים לפיהם לבג"ץ נתונה סמכות כזו. ב-1 בינואר 2024 ניתן פסק דין בבג"ץ עילת הסבירות ובו נקבע, ברוב של 12 מתוך 15 שופטי בית המשפט העליון, שלבית המשפט נתונה הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד, ולהתערב במקרים חריגים וקיצוניים שבהם הכנסת חרגה מסמכותה המכוננת.^[18][19]

בכל מקום שמופיעה חקיקה חדשה לחוק־יסוד, החוק החדש מבטל את הישן (חוק־יסוד: חופש העיסוק, חוק־יסוד: הממשלה).

בקרב חוגים משפטיים נטען שיש צורך בחוקי־יסוד נוספים שטרם חוקקו. בין השאר מונים כחסרים את חוק יסוד: החקיקה,^[20] וחוק־יסוד שיסדיר זכויות אזרח המקובלות בעולם דוגמת חופש הביטוי, חופש הדת, והזכות לשוויון בפני השלטון. חוק נוסף שיש הטוענים לנחיצותו הוא חוק יסוד: זכויות חברתיות.^[21]

• תיקון חוקה שאינו חוקתי

• אורי זילברשייד, שוויון חברתי? לא בחוקתנו, הוצאת שוקן, 2015, פרק ז: חוקי־יסוד ללא עם וללא זכויות חברתיות, עמ' 237–320.

מיזמי קרן ויקימדיה
ערך מילוני בוויקימילון: חק יסוד
ציטוטים בוויקיציטוט: חוק יסוד

• חוקה בהסכמה ages/ConstOpening.aspx, אתר של ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת
• אריאל בנדור, פגמים בחקיקת חוקי היסוד, משפט וממשל ב/2, תשנ"ה
• אביגדור קלגסבלד, סתירה לחוק־יסוד, הפרקליט מח(2), ינואר 2006
• יניב רוזנאי, חוקי־היסוד בדבר זכויות האדם והליך החקיקה בכנסת – נאה דורש ונאה מקיים?, משפט ועסקים יד, תשע"ב (ספטמבר 2012), עמ' 199–259
• ההיסטוריה של התהליך החוקתי בישראל, באתר "תמיד אזרחות"
• ליאב אורגד, חוקה של מי ובעבור מי? על היקף תחולתם של חוקי-היסוד, משפט וממשל י"ב, תש"ע