Mesures agroenvironnementales
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Les mesures agroenvironnementales (MAE) sont des mesures mises en place dans l'Union européenne dans le cadre de la politique agricole commune, en contrepartie de versements aux agriculteurs volontaires. C'est une des réponses[1] aux préoccupations croissantes du public, des consommateurs, des collectivités et de certains élus aux impacts écologiques de l'intensification de l'agriculture, qui s'est fortement développée tout au long du XXe siècle, en s'appuyant sur la mécanisation des cultures, les intrants chimiques, l'élevage hors-sol, et plus récemment des biotechnologies intégrant le transfert des gènes d'une espèces à une autre (transgenèse).
Cette notion peut aussi être évoquée dans le cadre de mesures conservatoires ou compensatoires, par exemple dans le cadre de remembrements.
En France, les MAET sont des « MAE territorialisées » (par exemple en zone natura 2000).
En 2013, le Centre d'analyse stratégique (CAS) a recommandé un allongement de la durée des contrats, ainsi qu'une généralisation de la territorialisation des MAE[2],[3].
De 2014 à 2020, pour mieux prendre en compte et diminuer les effets négatifs de l'agriculture sur le climat, mais aussi les possibilités qu'elle a d'améliorer les puits de carbone ou de valoriser le méthane qu'elle peut produire à partir de la biomasse de déchets agroalimentaires par exemple, le FEADER devrait en Europe pouvoir financer de nouvelles « MAEC » (Mesures agroenvironnementales et climatiques)[4].
Ces mesures visent surtout à protéger des paysages ruraux, les cours d'eau, la faune et la flore.
Ces crédits sont généralement des crédits d'entretien (gestion) et non d'investissement (Ex : ils financent la gestion d'une haie, et non sa plantation). Ils sont cadrés par le règlement européen dit « agroenvironnemental » du , lequel résulte de la réforme de la Politique agricole commune (PAC) de . Chaque État-membre en a subsidiairement fait sa propre déclinaison.
En France, la programmation 2007-2013 classe les MAE selon neuf dispositifs :
Pour ce qui est des MAET, seules certains types de mesures sont éligibles, et sur certains territoires seulement ; par exemple sur les zones natura 2000, dans les parcs naturels régionaux, sur des zones vulnérables à l'érosion, etc. (on dit qu'elles sont territorialisées). Ces mesures peuvent être financées par des crédits d'État via les DIREN, ou par les Agences de l'eau (protection de périmètres de captages, etc.), mais aussi par des collectivités territoriales (conseils régionaux, conseils généraux...). Elles sont cofinancées à hauteur de 55 % par le FEADER (Fonds Européen Agricole de Développement Rural).
De 2011 à 2013, sont éligibles en tant que « surface de biodiversité (SB) » :
Le Préfet par arrêté préfectoral, peut ajouter à cette liste certains types de prairies permanentes ou de surfaces herbagères extensives présentant uncaractère particulièrement intéressant au titre de la protection de la biodiversité (prairies humides ou littorales, par exemple)[5]
Malgré les programmes Natura 2000 et plus de 20 ans d'aides agroenvironnementales, dans tout l'hémisphère nord, globalement, la plupart des indicateurs de biodiversité agricole montrent des problèmes préoccupants, y compris dans la plupart des zones où des mesures agroenvironnementales ont été appliquées depuis les années 1990[6]. Cela vaut pour la France où l'on observe une banalisation de la faune et de la flore, avec une forte réduction de la biodiversité. Ces mesures ont freiné le phénomène, mais ne l'ont pas arrêté.
Les bilans qualitatifs et financiers sont difficiles à établir[7], pour plusieurs raisons :
Aux États-Unis, les aides agricoles (voire les assurances-récoltes dites « crop insurance (en) »[8]) sont beaucoup plus qu'en Europe associées à une écoconditionnalité (« cross compliance » pour les anglophones). Cette conditionnalité environnementale est inscrite dans la politique agricole américaine depuis les années 1930, à la suite des constats de forte dégradation des sols induites par l'intensification de l'agriculture.
Les États-Unis ont mis en place en 1985 trois programmes distincts d'écoconditionnalité pour les programmes de grandes cultures (maïs, blé, orge, sorgho, avoine, riz, coton, soja, qui bénéficient d'aides via les « commodity programs »). Ces trois programmes ont été mis en place par une loi dite « Farm Bill » de 1985. Ils sont sous le contrôle de l'Agence des services agricoles (Farm Service Agency (en), ou FSA) et du Service de la conservation des ressources naturelles (Natural Resources Conservation Service (en), ou NRCS) ; ces trois programmes sont
En 2013, « environ 80 % des agriculteurs américains utilisent l'assurance-récolte comme un outil essentiel de gestion des risques afin de gérer la volatilité des prix et la variabilité du climat ; Les agriculteurs et les éleveurs paient une prime pour cette assurance, mais environ 60 pour cent du coût réel de cette prime sont couverts par le contribuables via des subventions de l'USDA ». Ainsi, le public peut légitimement souhaiter que les versements de l'assurance-récolte soient conditionnés à une prestation agricole respectueuse de l'environnement estime Bruce Knight[8], directeur de Strategic Conservation Solutions et ancien secrétaire des programmes Marketing and Regulatory du département de l'Agriculture des États-Unis (United States Department of Agriculture, ou USDA) de 2006 à 2009, après avoir dirigé (de 2002 à 2006) le service Natural Resources Conservation[8].
En Europe, l'écoconditionnalité et inscrite dans le règlement horizontal de l'« accord de Berlin » depuis 1999[9]. Mais pour des raisons de subsidiarité, ce sont les États-membres de l'Union européenne qui définissent le contenu précis des programmes et qui doivent veiller par des contrôles appropriés à ce qu'ils soient bien appliqués sur leur territoire.
En 2003, une étude a évalué à environ 24,3 milliards d'euros la somme ayant été consacrée à des programmes agroenvironnementaux dans l'Union européenne (UE) de 1994 à 2002, mais la part des mesures vraiment consacrée à la biodiversité n'a pas pu être évaluée ; une recherche exhaustive des études ayant cherché à tester l'efficacité des programmes agroenvironnementaux dans les journaux a montré que seule 62 études d'évaluation avaient été publiées, faites dans seulement 5 pays de l'UE et en Suisse[10] ; 76 % des études avaient été faites aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, où à cette époque, seuls 6 % des budgets agroenvironnementaux de l'UE avaient alors été dépensés. Quelques études concernaient l'Allemagne [11],[12], l'Irlande[13] et le Portugal[14] ; et 31 % de ces études ne contenaient aucune analyse statistique. De plus, quand une approche expérimentale a été utilisée, ses conclusions étaient généralement faibles et biaisées en retenant surtout les indicateurs les plus favorables. Le dispositif expérimental le plus fréquent (retenu par 37 % des études) consistait à comparer la biodiversité dans les zones de programmes agroenvironnementaux et dans des zones présentées comme des zones témoin, mais avec des biais de partialité par exemple quand les agriculteurs ou les autorités coordinatrices sélectionnaient les sites de programmes agroenvironnementaux étudiés. Dans de tels cas, les sites étaient susceptibles d'avoir une plus grande biodiversité au départ par rapport aux sites-témoins ; ce problème peut être résolu par une collecte plus large de données de référence (34 % des études), une comparaison des tendances et pas seulement d'inventaires ou états-des lieux (32 %) ou l'étude de changements (26 % des cas) de la biodiversité selon que la zone bénéficie ou non de mesures agroenvironnementales ou mieux (fait dans 16 % des études seulement) en appariant les sites de contrôle et ceux ayant bénéficié des mesures agroenvironnementales de manière que leurs conditions environnementales soient similaires.
En 2019, une étude économétrique réalisée en Lorraine a également tenté de mesurer l’impact de cette politique sur l’usage des sols qui conditionne la production de services ecosystémiques, de 1988 à 2015, à partir de données collectées auprès du Fadn et des Statistiques Annuelles Agricoles (Dussine, 2019)[15]. Il apparait que les aides directes versées pour encourager certaines activités montrent un impact relativement limité sur l’usage des sols, tandis que les mesures agro-environnementales pourraient, elles, expliquer le développement de certaines surfaces comme les protéagineux qui, couplées aux oléagineux (comme la combinaison colza/féveroles), permet de limiter les traitements insecticides. De la même façon, les Indemnités Compensatoires versées pour Handicap Naturel (Ichn) semblent avoir un impact très positif sur les herbages, les friches, et les feuillus et semble même pouvoir ralentir l’artificialisation, mais elles représentent des montants peu importants et beaucoup d’agriculteurs les jugent insuffisantes.
Quelques nouveautés sont localement et brièvement apparu, dont la possibilité (uniquement en 2010) de MAE Rotationnelle (MAER, qui est un contrat de 5 ans pour les exploitations produisant 60 % ou plus de céréales oléo-protéagineux dans la SAU 2010. Elles doivent en contrepartie diversifier leur assolement annuel et introduire une succession culturale (sur les parcelles engagées) propre à mieux préserver ou restaurer biodiversité, tout en limitant les intrants.
À partir de 2003, la nouvelle PAC doit théoriquement accompagner ses subventions d'exigences plus claires en termes d'environnement et d'indicateurs de résultats. les « Aides du second pilier » sont « des aides volontaires contractuelles, sous forme d’Indemnité Compensatoire des Handicaps Naturels (ICHN), ou en contrepartie du respect de cahiers des charges environnementaux sur cinq ans (Mesures Agroenvironnementales, dont la Prime Herbagère Agroenvironnementale et la MAE Rotationnelle…) »[1]; les MAE nouvelles sont théoriquement limités aux MAE Territorialisées (en zone Natura 2000, et bassins d'alimentation de captages surtout)[1]. Une nouvelle réforme des aides est prévue en 2014 (notamment pour accompagner la fin des quotas laitiers prévue pour 2015). Les agriculteurs doivent déclarer sur le RPG (Registre parcellaire graphique) le contour des « parcelles culturales » qui font l'objet d’un engagement (MAE, PHAE, Bio, …), et reporter le code de chaque culture, engagée ou non, présente au sein de l’îlot PAC[1], ce qui devrait aussi permettre d'améliorer les statistiques d'évaluation environnementale. Les GAECs sont soumis à une procédure spéciale concernant le « plafond de surfaces pouvant être engagées en nouveau contrat MAE (exemple : PHAE2, MAE Rotationnelle), avec une limite de 3 exploitations réunies au sein du GAEC »[1]