Исключения в договорах Европейского союза

По состоянию на 2022 год 3 государства имеют официально установленные исключения в 4 сферах политики.

Сводная таблица

Сферы исключений государств — членов Европейского союза

Страна	Число исключений	Сфера исключения
		Экономический и валютный союз (ЭВС)	Пространство свободы, безопасности и правосудия (ПСБП)
		Еврозона	Хартия об основных правах	Шенгенское право	Остальные разделы ПСБП
Дания	2	Исключение[a]	Нет исключения	Межправительственный договор	Исключение
Ирландия	2	Нет исключения	Нет исключения	Исключение (индивидуально)	Исключение (индивидуально)
Польша	1	Нет реализации[b]	Исключение[c]	Нет исключения	Нет исключения
Нет исключения — полное участие в этой сфере права.      Межправительственный договор — участие на межправительственной основе, но не согласно праву ЕС.      Нет реализации — нет исключения в праве ЕС, но не участвует в сфере.      Исключение (индивидуально) — исключение с возможностью принять участие на индивидуальной основе.      Исключение — действующее исключение.

Шенгенское право — Ирландия

Шенгенское соглашение отменило пограничный контроль между государствами-членами. Когда Амстердамский договор 1997 года включил его в договоры ЕС, Ирландия и Великобритания (в то время являвшаяся государством-членом) получили исключения к применению глав Шенгенского права, поскольку они были единственными членами ЕС, которые ещё не подписали соглашение. Ирландия присоединилась к Великобритании в запросе этих исключений, чтобы сохранить открытой свою границу с Северной Ирландией в рамках Единой миграционной зоны^{[англ.][1][2][3]}. Однако, в протоколе о шенгенском праве обозначено, что они могут запросить об участии в различный аспектах Шенгенского права на индивидуальной основе, если они того пожелают, при условии единогласного одобрения другими участвующими государствами.

Великобритания официально обратилась с просьбой об участии в определённых положениях Шенгенского права — Разделе III в отношении полицейской безопасности и судебного сотрудничества — в 1999 году, что было одобрено Советом Европейского союза 29 мая 2000 года^[4]. Участие Соединенного Королевства в некоторых из ранее утвержденных областей сотрудничества было одобрено в решении Совета 2004 года, которое вступило в силу 1 января 2005 года^[5]. Последующее решение Совета в 2015 году одобрило внедрение положения о защите данных и Шенгенской информационной системе в Великобританию^[6]. Изначально Ирландия подала заявку на участие в части положений Шенгенского права в 2002 году, заявка была одобрена Советом Европейского союза^[7]. Решением Совета в 2020 году было одобрено внедрение в Ирландии положения о защите данных и Шенгенской информационной системе^[8].

До соглашения об возобновлении Единой миграционной зоны в 2011 году, когда британское правительство предполагало, что гражданам Ирландии потребуются паспорта для въезда в Великобританию^[9], был ряд призывов о желательности присоединения Ирландии к Шенгенской зоне^[3]. Однако, отвечая на вопрос по этому поводу, Барти Ахерн, занимавший тогда должность премьер-министра Ирландии, заявил: «На вопрос о том, является ли это концом Единой миграционной зоны и должны ли мы присоединиться к Шенгену, ответ 'нет'»^[3][10]. Исключение было подвергнуто критике в Великобритании за то, что он препятствовал возможностям страны в борьбе с транснациональной преступностью из-за невозможности доступа к Шенгенской информационной системе^[11]. После выхода Великобритании из Европейского союза Ирландия стала единственным государством-членом, отказавшимся от участия в Шенгене.

Шенгенское право — Дания

Протокол о Шенгенском праве и Протокол о Дании к Амстердамскому договору предусматривают, что Дания, подписавшая протокол о присоединении к Шенгенскому соглашению, будет по-прежнему связана положениями и будет иметь возможность применять будущие изменения Шенгенского права, но будет делать это на межправительственной основе, а не в соответствии с законодательством ЕС, в отношении положений подпадающих под положения Сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, для которого Дания получила исключение. Однако протокол предусматривает, что, если Дания решит не внедрять будущие изменения Шенгенского права, ЕС и его государства-члены «рассмотрят вопрос о принятии соответствующих мер»^[12]. В ходе переговоров по Лиссабонскому договору Дания получила возможность преобразовать своё участие в Пространстве свободы, безопасности и правосудия (которое включала в себя прежний компонент правосудия и внутренних дел) в гибкую опцию по образцу ирландского и британского исключения. Протокол предусматривает, что если Дания воспользуется этой возможностью, то она будет связана Шенгенским правом в соответствии с законодательством ЕС, а не на межправительственной основе. На референдуме 3 декабря 2015 года 53,1 % населения отказались от реализации этого варианта^[13].

Экономический и валютный союз — Дания

Все государства-члены, кроме Дании, либо приняли евро, либо юридически обязаны сделать это. Маастрихтский договор 1992 года включал протоколы о Великобритании^[1] (в то время являвшейся государством-членом) и Дании, предоставлявшие им право исключения с правом решать, присоединятся ли они к евро и когда. Впоследствии Дания уведомила Совет Европейских сообществ о своем решении отказаться от евро, и это было включено как часть Эдинбургского соглашения 1992 года, решения Совета, принятого после первоначального отклонения Маастрихтского договора на датском референдуме 1992 года. Цель соглашения состояла в том, чтобы помочь в его утверждении на втором референдуме, что и было сделано. Решение Дании об отказе впоследствии было оформлено в измененном протоколе как часть Лиссабонского договора.

В 2000 году датский электорат проголосовал против введения евро на референдуме с перевесом 53,2 % против 46,8 % при явке 87,6 %.

В Великобритании лейбористское правительство Тони Блэра заявило, что Великобритания должна присоединиться к евро при условии одобрения на референдуме, если будут выполнены пять экономических тестов. Однако оценка этих тестов в июне 2003 года показала, что не все они были выполнены^[14]. Политика коалиционного правительства 2010-х годов, избранного в 2010 году, была против введения евро до всеобщих выборов 2015 года^[15]. В конечном итоге Великобритания вышла из Европейского союза в 2020 году, оставив Данию единственным государством, имеющего право исключения.

В то время как все остальные государства обязаны в конечном итоге принять евро в соответствии с условиями их договоров о присоединении, поскольку членство в ERM является необходимым условием для принятия евро, а присоединение к ERM является добровольным, государства могут в конечном счете контролировать сроки принятия евро, намеренно не удовлетворяя требованию ERM.

Хартия Европейского союза об основных правах — Польша

Хотя это и не полное исключение, как Польша, так и бывшее государство-член Великобритания подписали протокол, в котором разъяснялось, как Хартия Европейского союза об основных правах, являющаяся частью Лиссабонского договора, будет взаимодействовать с национальным законодательством в их странах, ограничивая степень, в которой европейские суды смогут выносить решения по вопросам, связанным с Хартией, если они будут переданы в суды Польши или Великобритании^[16]. Правящая на тот момент партия Польши «Право и справедливость» в основном отметила опасения, что это может вынудить Польшу предоставить гомосексуальным парам те же льготы, которыми пользуются гетеросексуальные пары^[17], в то время как Великобритания была обеспокоена тем, что Хартия может быть использована для изменения британского трудового законодательства, особенно в том, что касается разрешения большего числа забастовок^[18]. Европейский комитет по надзору при Палате общин Великобритании, в который входят члены как Лейбористской партии, так и Консервативной партии, подвергли сомнению текст протокола, заявив, что разъяснения, возможно, были сформулированы недостаточно четко и ясно для достижения целей правительства^[19][20][21]. Великобритания в конечном итоге вышла из Европейского союза в 2020 году, оставив Польшу в качестве единственного государства, имеющего право исключения.

После победы «Гражданской платформы» на парламентских выборах 2007 года в Польше она объявила, что не откажется от Хартии, в результате чего Великобритания останется единственным государством, не принявшим её^[22]. Однако Дональд Туск, новый премьер-министр и лидер Гражданской платформы, позже уточнил это обещание, заявив, что он рассмотрит риски, прежде чем подписать Хартию^[23], и 23 ноября 2007 года он объявил, что в конце концов не подпишет Хартию (несмотря на то, что и его партия, и их партнер по коалиции, Польская народная партия, выступали за подписание), заявив, что он хотел выполнить соглашения, заключенные предыдущим правительством, и что ему нужна поддержка Право и справедливости, чтобы получить большинство в две трети голосов, необходимое для ратификации Лиссабонского договора в парламенте Польши^[24]. Вскоре после подписания договора польский сейм принял резолюцию, в которой выразил желание иметь возможность выйти из протокола^[25]. Позже Туск уточнил, что он может присоединиться к Хартии после успешной ратификации Лиссабонского договора^[26]. Однако после вступления договора в силу пресс-секретарь польского президента заявил, что Хартия уже применяется в Польше и, следовательно, нет необходимости выходить из протокола. Он также заявил, что правительство не предпринимает активных попыток выйти из протокола^[27]. Министр иностранных дел Польши Радослав Сикорский из «Гражданской платформы» утверждал, что протокол лишь немного изменил применение хартии в Польше, и что формальный отказ от исключения потребует внесения поправки в договор, которая должна быть ратифицирована всеми странами-членами ЕС^[28]. В апреле 2012 года Лешек Миллер, лидер Союза демократических левых сил, заявил, что подпишет хартию, если придет к власти^[29]. По словам Эндрю Даффа, британского депутата Европейского парламента, «с тех пор был разработан польский конституционный механизм, посредством которого Польша может принять решение о внесении поправок в Протокол или выходе из него, и такая возможность по-прежнему рассматривается»^[30].

Пространство свободы, безопасности и правосудия — Дания и Ирландия

Дания и Ирландия имеют исключение от участия в пространстве свободы, безопасности и правосудия. Великобритания также имела исключение от участия до своего выхода из Европейского союза в 2020 году.

Ирландия имеет возможность гибкого исключения от законодательства, принятого в пространстве свободы, безопасности и правосудия, которое включает в себя все вопросы, ранее входившие в до-амстердамский Совет по вопросам юстиции и внутренних дел (JHA)^[31]. Это позволяет ему в каждом конкретном случае принимать или отклонять законодательные акты и законодательные инициативы, что он обычно и делал, за исключением вопросов, связанных с Шенгеном^[32]. Исключение от политики JHA был первоначально получен Ирландией и Соединённым Королевством в протоколе к Амстердамскому договору 1997 года и сохранён ими обоими по Лиссабонскому договору^[33].

В соответствии с Протоколом 36 Лиссабонского договора Великобритания имела возможность исключения из всех законов о полиции и уголовном правосудии, принятых до вступления договора в силу, в которые впоследствии не были внесены поправки. Решение об исключении от участия должно было быть принято не менее чем за шесть месяцев до принятия вышеупомянутых мер, подпадающих под юрисдикцию Европейского суда 1 декабря 2014 года. Великобритания проинформировала Европейский совет о своем решении использовать исключение от участия в июле 2013 года^[34], и поэтому вышеупомянутое законодательство перестало применяться к Великобритании с 1 декабря 2014 года^[35][36]. Хотя протокол разрешал Великобритании либо использовать исключение от всего законодательства, либо ни от одного из них, впоследствии они вернулись к некоторым мерам^[37][38][39].

Напротив, Дания имеет более жесткое исключение от доступа к пространству свободы, безопасности и правосудия. В то время как Эдинбургское соглашение 1992 года предусматривало, что «Дания будет в полной мере участвовать в сотрудничестве по вопросам правосудия и внутренних дел»^[40], Амстердамский договор 1997 года включал протокол, который освобождает её, в соответствии с законодательством ЕС, от участия в этих областях политики, которые вместо этого проводятся на межправительственной основе с Данией. Исключение составляют правила получения шенгенской визы. Когда принимается мера, основанная на Шенгенском праве, у Дании есть шесть месяцев, чтобы решить, следует ли её применять. Если Дания решит применить эту меру, это вступит в силу по международному соглашению между Данией и странами Шенгена. Неспособность Дании осуществить шенгенскую меру может привести к её исключению из Шенгенской зоны^[41]. Между ЕС и Данией был заключен ряд других параллельных межправительственных соглашений, распространяющих на него правила ЕС, принятые в пространстве свободы, безопасности и правосудия, в которых Дания не может участвовать напрямую из-за своего исключения. К ним относятся Брюссельская конвенция и Дублинская конвенция.

В ходе переговоров по Лиссабонскому договору Дания получила поправку к протоколу, чтобы предоставить ей возможность преобразовать своё исключение в гибкий вариант по образцу ирландского и британского исключений^[42]. На референдуме 3 декабря 2015 года 53,1 % населения отказались от реализации этого варианта^[13].

Несколько раз страны — члены ЕС столкнулись с оппозицией общественности по отношению к ратификации договоров ЕС, что приводило к её отклонению на референдуме. Для решения поднятых вопросов ЕС предложил дать «правовые гарантии» государству, отклонившему ратификацию. Эти гарантии не претендуют на то, чтобы освободить государство от каких-либо положений договора, то есть не являются исключениями из договоров ЕС. Вместо этого они разъясняют или толкуют положения договоров, чтобы развеять опасения по поводу альтернативных интерпретаций этих положений.

О гражданстве ЕС — Дания

В рамках Эдинбургского соглашения 1992 года Дания получила разъяснение о характере гражданства Европейского союза, которое было предложено в тогдашнем ещё не вступившем в силу Маастрихтском договоре^[43]. Соглашение было оформлено в виде Решения Совета^[44]. Часть соглашения, которая применялась только к Дании и касалась гражданства, заключалась в следующем:

Гарантия Дании в отношении гражданства никогда не включалась в договоры, но содержание этого заявления впоследствии было добавлено в Амстердамский договор и распространяется на все государства-члены. Статья 2 гласит:

Ирландский протокол к Лиссабонскому договору

После отклонения ирландским электоратом Лиссабонского договора в 2008 году, ирландцам был предоставлен ряд гарантий (по вопросам безопасности и обороны, этических вопросов и налогообложения) в обмен на проведение второго референдума. Со второй попытки в 2009 году договор был одобрен. Вместо того чтобы повторять процедуру ратификации, гарантии были просто декларациями с обещанием включить их в следующий договор^[47][48].

В конечном счете государства-члены решили не подписывать протокол вместе с договором о присоединении Хорватии, а скорее как единый документ. Проект протокола по этому поводу^[49] был предложен Европейским советом и принят Европейским парламентом в апреле 2012 года^[50]. Межправительственная конференция состоялась 16 мая^[51], и протокол был подписан всеми государствами Европейского союза в период с этой даты по 13 июня 2012 года^[52]. Планировалось, что протокол вступит в силу с 1 июля 2013 года при условии, что к тому времени все государства-члены ратифицируют соглашение^[53], но он вступил в силу только 1 декабря 2014 года^[54].

Исключения Великобритании

Кабинет Джона Мейджора^[англ.] обеспечил Великобритании исключение от протокола по социальной главе Маастрихтского договора до его подписания в 1992 году^[55]. Кабинет Блэра отменил это исключение сразу после прихода к власти по результатам всеобщих выборов 1997 года в рамках текста Амстердамского договора^[56][57].

Исключения Дании

Эдинбургское соглашение 1992 года включало гарантию Дании, что она не будет обязана вступать в Западноевропейский союз, который отвечал за оборону. Кроме того, в соглашении оговаривалось, что Дания не будет участвовать в обсуждениях и не будет связана решениями ЕС, имеющими последствия для обороны. Амстердамский договор 1997 года включал протокол, который официально закрепил это исключение от Общей политики безопасности и обороны (CSDP) ЕС. Как следствие, Дания была исключена из внешнеполитических дискуссий, имеющих оборонное значение, и не участвовала в зарубежных миссиях с оборонным компонентом^[58].

Референдум об отмене исключения в сфере общей политики безопасности и обороны был проведён в Дании 1 июня 2022 года^[59][60][d]. Его проведение было запланировано 6 марта 2022 года после достижения договорённости об изменении политики безопасности страны на фоне вторжения России на Украину^[61]. На референдуме победил вариант «За», набравший примерно две трети голосов^[62]. Это был первый случай, когда Дания отменила одно из своих исключений в договоре Европейского союза^[63].

Великобритания

После того, как правительство Соединенного Королевства объявило о проведении референдума о выходе из Европейского союза, была достигнута договоренность между Великобританией и ЕС о новых переговорах об условиях членства, если государство проголосует за то, чтобы остаться в ЕС. Помимо ряда поправок к Регламентам ЕС для всех государств-членов, Великобритании была бы дана правовая гарантия, которая бы чётко освободила её от заявленной в договоре цели создания «ещё более тесного союза» путём углубления интеграции^[64]. Эта гарантия была включена в Решение Европейского совета с обещанием, что она будет интегрирована в следующие версии договоров^[65].Однако после проведения референдума, на котором Великобритания проголосовала за выход из ЕС, согласно Решению эти предлагаемые исключения стали недействительными.

Чехия

В 2009 году президент Чехии Вацлав Клаус отказался завершить ратификацию Лиссабонского договора, если Чешской Республике не будет предоставлено исключение из Хартии Европейского союза об основных правах, как это сделали Польша и Великобритания в соответствии с Протоколом 30. Он опасался, что Хартия позволит семьям немцев, изгнанных с территории современной Чешской Республики после Второй мировой войны, оспаривать высылку в судах ЕС^[66]. Однако эксперты по правовым вопросам предположили, что законы, в соответствии с которыми были высланы немцы, декреты Бенеша, не подпадали под юрисдикцию законодательства ЕС^[67]. В октябре 2009 года лидеры ЕС договорились внести поправки в протокол, чтобы включить Чешскую Республику во время следующего договора о присоединении^[68][69].

В сентябре 2011 года чешское правительство официально обратилось в Совет с просьбой внести обещанные изменения в договор, чтобы распространить действие протокола на Чешскую Республику^[70], и Европейским советом на этот счет был предложен проект поправки^[71]. Однако в октябре 2011 года Сенат Чехии принял резолюцию против их присоединения к протоколу^[72]. Когда в конце 2011 года был подписан Договор о присоединении Хорватии 2011 года, поправка к чешскому протоколу не была включена в него. В октябре 2012 года Комитет по конституционным вопросам Европейского парламента одобрил доклад, в котором рекомендовал не присоединять Чешскую Республику к Протоколу^[73]. 11 декабря 2012 года был опубликован третий проект отчета комитета Европейского парламента^[74], а 22 мая 2013 года^[71] парламент проголосовал за призыв к Европейскому совету «не рассматривать предлагаемую поправку к Договорам»^[70][71][75]. Однако парламент заранее дал свое согласие на то, что для пересмотра договора о добавлении Чешской Республики к Протоколу 30 не потребуется новая конвенция^[76]. В январе 2014 года новый министр по правам человека Чехии Иржи Динстбир-младший заявил, что он попытается отозвать просьбу своей страны об исключении^[77][78]. Это было подтверждено 20 февраля 2014 года новым премьер-министром Богуславом Соботкой, который отозвал просьбу об исключении во время встречи с председателем Европейской комиссии Жозе Мануэлем Баррозу^{[79][80][81][82]} вскоре после того, как его новоизбранное правительство завоевало доверие парламента^[83]. В мае 2014 года Совет Европейского союза официально отозвал свою рекомендацию о проведении Межправительственной конференции государств-членов для рассмотрения предлагаемых поправок к договорам^{[84][85][86][87]}.

• Opting out^[англ.], аналогичная концепция в канадском политическом устройстве
• Нуллификация^[англ.], похожая концепция в политическом устройстве США
• Механизм сотрудничества и проверки^[англ.] в Европейском союзе
• Свобода передвижения для работников
• Европа разных скоростей^[англ.]
• Швеция и евро

Комментарии

Источники

• Howarth, David (1994). "The Compromise on Denmark and the Treaty on European Union: A Legal and Political Analysis". Common Market Law Review. 34 (1): 765—805.
• Butler, Graham (2020). "The European Defence Union and Denmark's Defence Opt-out: A Legal Appraisal". European Foreign Affairs Review. 25 (1): 117—150.

• Сайт eurofound — Opt-out
• Дания и Европейский союз, датское Министерство иностранных дел