Совет министров Италии

17 марта 1861 года было провозглашено Королевство Италия со столицей в Турине. Первое правительство Королевства Италия сформировано 23 марта 1861 года под председательством последнего премьер-министра Сардинского королевства, конесерватора Кавура. Поскольку Кавур считал необходимым юридически оформить объединение Италии как присоединение к Сардинскому королевству других итальянских земель, была сохранена нумерация королей, правительств и созывов парламента — первым королём Италии стал Виктор-Эммануил II, избранный 27 января 1861 года первый парламент стал парламентом VIII-го созыва, первое правительство считалось четвёртым правительством Кавура^[1].

Изначально государственное устройство Италии базировалось на принципах Альбертинского статута, предусматривавших ответственность правительства только перед королём. На основании этого документа в новом государстве была принята централизованная система управления, в ведение правительства вошли многие функции местного управления: общественные работы, здравоохранение, образование. Король стал главой исполнительной власти, его полномочия включали право назначать и увольнять министров. Право голосовать на выборах в нижнюю палату парламента (Палату депутатов) получили мужчины не моложе 25 лет, умеющие читать и писать и выплачивающие годовой налог не ниже 40 лир. Депутаты нижней палаты избирались по мажоритарной системе с двумя турами голосования, сенаторы назначалась королём пожизненно^[2].

В 1864 году столица королевства перенесена из Турина во Флоренцию. После поражения Франции в Франко-прусской войне её войска оставили Рим, 20 сентября 1870 года берсальеры вошли в город, положив конец папской власти; Рим объявлен столицей Италии. Первые годы власть сохранялась у Правой партии. В 1876 году «парламентская революция» положила конец этой практике, начав эпоху исторической Левой партии^[3], которая сформировала все правительства до 1912 года, в том числе девять — под председательством Агостино Депретиса в период до 1887 года.

К концу XIX века эволюционным путём политическое влияние парламента выросло, и уже политика Депретиса основывалась на поддержке правительства парламентским большинством. В 1882 году была осуществлена реформа избирательной системы, в частности — снижены возрастной и образовательный цензы, вследствие чего количество избирателей выросло с 500 тыс. до более чем 2 млн человек (с 2 до 7 % населения)^[4].

В 1881 году создан постоянный управленческий аппарат Совета министров (Ufficio di Presidenza del Consiglio dei ministri), а в 1888 году правительством Криспи в министерствах учреждены политические должности младших статс-секретарей (sottosegretari di stato) для курирования отдельных, особо важных направлений деятельности — они заменили генеральных секретарей, исполнявших административные функции. Кроме того, было создано Министерство почт, а в марте 1889 года перераспределены функции Министерства финансов (Ministero delle Finanze) и Министерства казначейства (Ministero del Tesoro)^[5]. В том же году некоторые полномочия правительства в управлении на местах были переданы мэрам коммун с населением свыше 10 тыс. человек, но эта мера была уравновешена созданием правительств провинций во главе с назначенными из центра префектами^[6].

В июне 1891 года парламент одобрил закон, восстанавливающий изначальную систему голосования, отменённую в 1881 году. Следующие выборы проводились по-прежнему на основе мажоритарного принципа, но вновь по одномандатным, а не многомандатным, округам^[7].

Эпоха Джолитти

15 мая 1892 года было сформировано первое правительство^[it] Джолитти — в общей сложности этот выдающийся политик пять раз с перерывами возглавлял правительства (последнее из них действовало в 1920—1921 годах), и период его активной политической деятельности в Италии принято называть «эпохой Джолитти»^[it][8].

В 1894 году, подавив силой мощное движение «сицилийских союзов»^[it], правительство Криспи добилось реорганизации избирательной системы. С целью ограничения допуска представителей неимущих классов к выборам было произведено объединение избирательных списков для местных и парламентских выборов, вследствие чего численность избирателей снизилась в пределах примерно от 7 % до 10 %, в Южной Италии эта цифра оказались ещё выше, а на Сицилии приблизилась к 50 %^[9].

После серьёзных социальных волнений^[it] 1898 года правительство Луиджи Пеллу приняло 22 июня 1899 года декрет, ограничивавший свободу собраний и слова. 20 февраля 1900 года Кассационный суд (Corte di cassazione) аннулировал этот декрет, но Пеллу представил его на рассмотрение Палаты депутатов, отказавшейся его одобрить. В мае 1900 года палата была распущена, но на выборах 3 и 10 июня 1900 года оппозиция получила поддержку избирателей. 18 июня 1900 года Пеллу ушёл в отставку, а 29 июля 1900 года анархист Гаэтано Бреши убил в Монце короля Умберто I. Тем не менее, вступивший на престол Виктор Эммануил III понял необходимость изменения правительственной политики и в феврале 1901 года назначил премьер-министром неконсервативного сторонника либеральных идей Джузеппе Дзанарделли^[10].

25 мая 1912 года парламент утвердил реформу избирательной системы, в соответствии с которой право голоса получили все граждане мужского пола, умеющие читать и писать, а также неграмотные, если они отслужили в армии и достигли возраста 30 лет^[11].

В период Первой мировой войны роль правительства значительно усилилась. По воспоминаниям Джолитти, «все дискуссии по поводу бюджета и контроль над государственными расходами были отменены», «парламент держали в неведении относительно финансовых обязательств государства». Структура государственного управления значительно разрослась, появились новые ведомства, увеличилось число государственных организаций и комиссариатов, усложнилась бюрократическая машина Комитета по мобилизации промышленности, во главе которого стоял генерал^[12].

Фашизм

24 октября 1922 года состоялся фашистский марш на Рим. Исполнявший обязанности премьер-министра Луиджи Факта предложил королю Виктору Эммануилу III подписать декрет о введении чрезвычайного положения, но тот отказался и поручил Муссолини формирование нового правительства. Голосование в Палате депутатов принесло фашистам поддержку 306 парламентариев («за» проголосовали Бономи, Джолитти, Орландо, Саландра и Альчиде де Гаспери)^[13].

Период 1924—1943 годов фактически был временем диктаторского правления Бенито Муссолини, хотя де-юре сохранялся режим конституционной монархии. 11 января 1923 года был учреждён Большой фашистский совет, ставший высшим органом управления Национальной фашистской партии. В результате принятия серии нормативных актов, завершающим из которых стал закон 2963 от 9 декабря 1928 года, Совет превратился в де-факто важнейший государственный орган, принявший часть функций королевской власти, фактически ему стало подотчётно правительство^[14]. Закон 2099 от 14 декабря 1929 года модернизировал отдельные положения закона 1928 года и ещё более способствовал слиянию партийной и государственной структур^[15]. 7 октября 1938 года Совет принял решение о реорганизации нижней палаты парламента в Палату союзов и корпораций, оформленное законом 129 от 19 января 1939 года. Этот нормативный акт в общем завершил процесс трансформации системы власти в Италии, начатый законом от 15 июля 1923 года, согласно которому Большой фашистский совет формировал единый список кандидатов, допущенных к выборам^[16].

10 июля 1943 года высадкой на Сицилии англо-американских войск началась Итальянская кампания, и впервые за годы Второй мировой войны наземные боевые действия велись на территории Италии.

25 июля 1943 года Муссолини был арестован по приказу короля Виктора Эммануила III, 3 сентября 1943 года Италия заключила перемирие с командованием англо-американских войск. Стремясь принудить назначенного королём главу правительства Пьетро Бадольо к продолжению войны на стороне союзников, США начали бомбардировки итальянских городов, и 8 сентября 1943 года Бадольо выступил по радио с заявлением^[it] о приказе итальянским войскам прекратить боевые действия против англо-американских союзников. Нацистская Германия оккупировала север Италии, король бежал в Египет.

23 сентября 1943 года освобождённый немецкими союзниками из-под ареста Муссолини провозгласил республику на территории северной и частично центральной Италии, позднее получившую название Итальянская социальная республика (иначе — Республика Сало́, по имени небольшого городка, который принято считать фактической столицей республики). Формально столицей был объявлен Рим, хотя на деле органы власти и управления квази-государства размещались в нескольких городах северной Италии; главой государства, главой правительства и министром иностранных дел стал Муссолини. 18 декабря 1943 года Совет министров Итальянской социальной республики принял решение о созыве Учредительного собрания лишь по окончании войны, проект Конституции был подготовлен, но официально не утверждён. Против властей Республики Сало и германских оккупационных войск действовали партизаны, подчинявшиеся созданному 9 сентября 1943 года и находившемуся под контролем левых партий Комитету национального освобождения, южная часть Италии была оккупирована войсками США и Великобритании, но до апреля 1944 года там (в городе Пескара на берегу Адриатического моря) находилось и назначенное королём первое правительство Бадольо. Таким образом, на территории Италии одновременно существовали несколько враждебных друг другу властных структур, ни одна из которых не контролировала всю территорию страны, поэтому период с сентября 1943 по апрель 1945 года некоторые историки характеризуют как гражданскую войну.

Период с 1943 по 1946 год считается переходным: парламент отсутствовал, правительства назначались в обход конституционных процедур. 17 апреля 1944 года второе правительство Бадольо с согласия англо-американского командования было сформировано Комитетом национального освобождения, который и сохранял властные полномочия до 1946 года, назначив ещё четыре правительства.

Учреждение Республики

2 июня 1946 года в Италии состоялся конституционный референдум, 10 июня 1946 года во дворце Монтечиторио были объявлены его итоги: 12 717 923 избирателей против 10 719 284 высказались за отказ от конституционной монархии в пользу парламентской республики. Действующий на тот момент премьер-министр, христианский демократ Альчиде Де Гаспери принял на себя функции главы государства, хотя не смог убедить короля Умберто II в законности произошедших перемен. Одновременно с референдумом впервые с 1924 года прошли свободные выборы — в Учредительное Собрание^[17]. Голосование 2 июня 1946 года стало первым общенациональным голосованием в Италии, в ходе которого женщины получили как активное, так и пассивное избирательное право (на основании избирательного закона^[it] 1946 года).

14 июля 1946 года большинство Учредительного собрания сформировало первое правительство Итальянской республики, которым стало второе правительство Де Гаспери^[it] . 23 мая 1948 года тот же политик возглавил своё пятое правительство^[it], сформированное большинством парламента первого созыва^[it][18].

Реформа Бассанини

В период деятельности первого правительства Д’Алема в рамках осуществления так называемой «реформы^[it] Бассанини»^[it] постановлением правительства № 300 от 30 июля 1999 года «Реформа организации правительства» во исполнение ст. 11 закона № 59 от 15 марта 1997 года была реорганизована система министерств^[19][20]. В частности, ст. 2 названного постановления правительства содержала новый перечень министерств:

1. Министерство иностранных дел (Ministero degli affari esteri);
2. Министерство внутренних дел (Ministero dell’interno);
3. Министерство юстиции (Ministero della giustizia);
4. Министерство обороны (Ministero della difesa);
5. Министерство окружающей среды, защиты земель и моря (Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare);
6. Министерство экономики и финансов (Ministero dell’economia e delle finanze);
7. Министерство экономического развития (Ministero dello sviluppo economico);
8. Министерство сельскохозяйственной, продовольственной и лесной политики (Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali);
9. Министерство инфраструктуры и транспорта (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti);
10. Министерство труда и социальной политики (Ministero del lavoro e delle politiche sociali);
11. Министерство просвещения, университетов и научных исследований (Ministero dell’istruzione, dell’universita' e della ricerca);
12. Министерство культурного наследия, культурной деятельности и туризма (Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo);
13. Министерство здравоохранения (Ministero della salute).

Это решение вступило в силу в 2001 году, при втором правительстве Берлускони. Постановлением второго правительства Проди от 18 мая 2006 года № 181 была утверждена новая система министерств^[21]:

1. Министерство иностранных дел (Ministero degli affari esteri);
2. Министерство внутренних дел (Ministero dell’interno);
3. Министерство юстиции (Ministero della giustizia);
4. Министерство обороны (Ministero della difesa);
5. Министерство экономики и финансов (Ministero dell’economia e delle finanze);
6. Министерство экономического развития (Ministero dello sviluppo economico);
7. Министерство внешней торговли (Ministero del commercio internazionale);
8. Министерство связи (Ministero delle comunicazioni);
9. Министерство сельскохозяйственной, продовольственной и лесной политики (Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali);
10. Министерство окружающей среды, охраны земель [и моря] (Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio [e del mare]);
11. Министерство инфраструктуры (Ministero delle infrastrutture);
12. Министерство транспорта (Ministero dei trasporti);
13. Министерство труда и социального обеспечения (Ministero del lavoro e della previdenza sociale);
14. Министерство здравоохранения (Ministero della salute);
15. Министерство [общественного] просвещения (Ministero [della pubblica] istruzione);
16. Министерство университетов и научных исследований (Ministero dell’universita' e della ricerca);
17. Министерство культурного наследения и культурной политики (Ministero [per i] beni e [le] attivita' culturali);
18. Министерство социальной солидарности (Ministero della solidarieta' sociale).

Четвёртое правительство Берлускони через финансовый закон 2008 года от 24 декабря 2007 года вернулось к системе министерств, созданной по реформе Бассанини^[22].

9 января 2020 года второе правительство Конте постановлением № 1 вновь разделило Министерство просвещения, университетов и научных исследований на два: Министерство просвещения со сферой ответственности в школьном образовании и Министерство университетов и научных исследований (то есть, высшего образования и науки). Это постановление вступило в силу 10 января^[23].

26 февраля 2021 года правительство Драги произвело реорганизацию системы министерств, в рамках которой Министерство окружающей среды и защиты земель и моря преобразовано в Министерство комплексных экологических преобразований (Ministero dello transizione ecologica) с передачей ему из ведения Министерства экономического развития вопросов энергетики. Министерство инфраструктуры и транспорта реорганизовано в Министерство устойчивой инфраструктуры и мобильности, Министерство культурного наследия и культурной деятельности переименовано в Министерство культуры, а также впервые создано самостоятельное Министерство туризма (прежде этой сферой заведовали в разное время разные ведомства в качестве дополнительной функции)^[24].

Совет министров действует на основании Конституции Италии (статья 92 и последующие), а также закона № 400 от 23 августа 1988 года «Порядок деятельности Правительства и устройство аппарата Совета министров» (Disciplina dell’attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri)^[25]. Резиденция премьер-министра находится в Палаццо Киджи (Piazza Colonna, 370 — 00187 ROMA)^[26].

Состав

Совет министров состоит из председателя Совета министров, назначаемого президентом Итальянской Республики по результатам консультаций с парламентским большинством, и министров, назначаемых президентом Республики по представлению председателя Совета министров. Все члены правительства перед вступлением в должность приносят присягу перед лицом президента Республики.

Президенты регионов^[it], обладающих особым статусом^[it], имеют право участвовать в заседаниях Совета министров, на которых решаются вопросы, касающиеся этих регионов в целом или отдельных их городов и территорий. Тем не менее, президенты Сардинии, Фриули-Венеция-Джулия, Валле-д’Аоста и Трентино-Альто-Адидже обладают только совещательным голосом, а за президентом Сицилии признаётся право решающего голоса и ранг министра^[27].

Структура аппарата

Аппарат Совета министров представляет собой следующую систему учреждений^[28]:

• Аппарат обеспечения деятельности председателя Совета министров (Uffici di diretta collaborazione del Presidente)
• Аппарат обеспечения деятельности заместителя председателя, министров без портфеля, младших статс-секретарей (Uffici di diretta collaborazione del Vice Presidente, dei Ministri senza portafoglio e dei Sottosegretari)
• Департаменты и управления, которые председатель использует для осуществления полномочий по направлению и координации политики в различных политико-институциональных областях (Dipartimenti e Uffici di cui il Presidente si avvale per le funzioni di indirizzo e coordinamento relative a specifiche aree politico-istituzionali)
• Департаменты и управления для оказания помощи председателю в исполнении полномочий по общеполитической координации и направлениям, кроме технически-административной поддержки (Dipartimenti e Uffici di supporto al Presidente per l’esercizio delle funzioni di coordinamento e indirizzo politico generale, nonché per il supporto tecnico-gestionale)
• Структуры целевого назначения (технические подразделения):
  • Целевая структура по увековечению столетия Первой мировой войны (Struttura di missione per la commemorazione del centenario della prima guerra mondiale)
  • Подразделение по упрощению и повышению качества управления (Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione)
  • Техническое подразделение по финансовому планированию (Unità tecnica finanza di progetto, UTFP)
• Комиссии и комитеты^[29]:
  • Национальный комитет по биоэтике (Comitato nazionale per la bioetica)
  • Национальный комитет по биологической безопасности, биотехонологии и биологии (Comitato nazionale per la biosicurezza, le biotecnologie e le scienze della vita)
  • Научно-технологический комитет для стратегического контроля в государственном управлении (Comitato tecnico-scientifico per il controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato)
  • Межведомственный комитет по экономическому планированию (Comitato interministeriale per la programmazione economica, CIPE)
  • Комиссии по вопросам религиозной свободы и связям с религиозными конфессиями (Commissioni in materia di libertà religiosa e di rapporti con le confessioni religiose)
  • Комиссия по обеспечению доступа к документам государственного управления (Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi)
  • Комиссия по международному усыновлению (Commissione per le adozioni internazionali)
  • Комиссия по обеспечению равных возможностей для мужчин и женщин (Commissione per le pari opportunità tra uomini e donne)
• Чрезвычайные комиссары (Commissari strordinari)

В соответствии с законом 400/88 правительство имеет право частично принимать на себя законодательные функции, если их делегирует ему парламент, либо в непредвиденных чрезвычайных ситуациях. Эти полномочия осуществляются путём издания правительственных декретов (decreti-legge), которые парламент впоследствии может утвердить либо отклонить. Правительство обладает правом издавать инструкции, обладающие вторичной силой по отношению к юридическим нормам, что даёт ему возможность упорядочить правоприменительную практику в областях, которые Конституция не относит к исключительной компетенции законодательной власти. Кроме того, ряд должностных лиц, в том числе генеральные секретари министерств и глав департаментов назначаются указом Президента Республики после согласования с Советом министров. Премьер-министр имеет право доводить до сведения правительства свои директивы для направления усилий правительства на достижение конкретных целей^[30].

• Ликвидированные и реорганизованные министерства итальянского правительства^[it]

• Прокаччи Дж. История итальянцев. — М.: Весь мир, 2012. — 590 с. — ISBN 978-5-7777-0463-4.
• Cammarano F. Storia dell'Italia liberale. — Editori Laterza, 2011. — 315 p. — ISBN 978-88-4209-599-6.
• Vespa B. Storia d'Italia da Mussolini a Berlusconi. — Milano: Oscar Mondadori, 2010. — 826 p. — (Oscar Storia). — ISBN 978-88-0456-382-2.
• Lepre A., Petraccone C. Storia d'Italia dall'unita a oggi. — Bologna: Mulino, 2012. — 436 p. — (Storia paperbacks). — ISBN 978-88-1523-874-0.
• Meriggi M. Breve storia dell'Italia settentrionale dall'Ottocento a oggi. — Donzelli Editore, 1996. — 167 p. — ISBN 978-88-7989-297-1.
• Storia contemporanea / Alberto Mario Banti. — Donzelli Editore, 1997. — 685 p. — ISBN 978-88-7989-345-9.
• Vottari G. Storia d'Italia. — Alpha Test, 2005. — 178 p. — ISBN 978-88-4830-555-6.

• Governo Italiano (итал.). Официальный сайт. Дата обращения: 28 января 2014.
• Consiglio dei ministri (итал.). Enciclopedie on line. Treccani. Дата обращения: 8 января 2015.