המגזר השלישי

"המגזר השלישי" הוא מושג תאורטי שהתגבש בשנות השבעים של המאה הקודמת. ארגונים ללא מטרת רווח ולא ממשלתיים היו פעילים לפני שהוכנסו תחת הגדרה זו, ואף היו כפופים כבר לחוקים ותקנות במדינות השונות. אך הרעיון להכניס את הגופים הללו תחת אותה מטרייה תאורטית לא נעשה קודם לכן. ההכרה במגבלות המדינה והסקטור הפרטי הובילו חוקרים לחיפוש אחר דרך שלישית^[3]. בארצות הברית המלצותיה של ועדת פרי (Commission on Private Philanthropy and Public Needs) ב-1976, שעסקה בפילנתרופיה והקמת תוכניות לארגונים ללא מטרת רווח באוניברסיטת ייל, יצרו את הבסיס התאורטי להמשגה: ארגונים ללא כוונת רווח והמגזר השלישי^[3]. גם בבית הספר לכלכלה של לונדון הוקמה תוכנית לארגונים ללא מטרת רווח ב-1978.

למגזר השלישי אין הגדרה אחת והוא מושפע בכל מקום מהגדרות משפטיות ספציפיות, ירושות תרבותיות ומדיניות בחברות לאומיות שונות^[4].

המגזר השלישי הטרוגני מטבעו, ומורכב מארגונים בעלי מטרות שונות ואף סותרות. הארגונים במגזר השלישי נבדלים באופיים ובתחומי הפעילות שלהם. חלוקה מקובלת של המגזר השלישי היא לשלושה סוגי פעילות של הארגונים^[5]:

1. מתן שירותים: לרוב שירותים שלא ניתנים על ידי מגזרים אחרים ולאוכלוסיות מובחנות. דוגמאות לארגוני שירותים: אוניברסיטאות, בית חולים, בתי יתומים, חלוקת מזון לנזקקים ואגודות ספורט.
2. סינגור ופעילות לשינוי המציאות והמדיניות. דוגמאות לארגוני סינגור: ארגונים לשמירה על הסביבה, ארגונים פמיניסטיים וארגונים הפועלים לשינוי חקיקה.
3. ארגונים הפעילים לסיוע עצמי או ארגוני חברים כדוגמת ארגוני תושבים באזור מסוים, והתארגנויות על בסיס מדינת מוצא.

הגדרה מבנית תפעולית מגדירה חמישה סוגי ארגונים המרכיבים את המגזר השלישי: ארגונים פורמליים, ארגונים פרטיים, ארגונים עצמאיים, ארגונים שאינם מחלקים רווחים, ארגונים שיש בהם יסוד התנדבותי שבא לידי ביטוי במנהיגות מתנדבת, קבלת תרומות, מתנדבים מפעילים שירותים של הארגון, פעילות התנדבותית של מתנדבים למען עצמם או אחרים^[6]. ארגונים רבים במגזר השלישי עונים על יותר מסוג ארגון אחד. למשל ארגוני חלוקת מזון נותנים שירות של חלוקת מזון ופועלים לשינוי המדיניות בתחום הרווחה (סינגור).

מאפייני ארגון מגזר שלישי

סלמון ואנהייר^[7] פיתחו הגדרה בינלאומית בעלת חמישה תנאים לארגון כדי להיכלל במגזר השלישי:

1. ארגון פורמלי
2. נפרד ממערכת המדינה
3. ללא חלוקת רווחים
4. בעל מנגנונים עצמאיים לקבלת החלטות הנוגעות לארגון
5. בעל מרכיב פילנתרופי או וולונטרי

יחסים בין מגזריים

המגזר הראשון הציבורי, המגזר השני הפרטי והמגזר השלישי מקיימים ביניהם קשרי גומלין רבים. תפקידיו של המגזר הראשון רחבים וכוללים החל קביעת מדיניות, קבלת החלטות, הוצאה לפועל של מדיניות ובקרה על הפעילות. המגזר השני כולל הגופים הפועלים למטרת רווח. בעוד המגזר השלישי מוגדר בהגדרה שיורית ומקבל על עצמו תפקידים והתנהלויות ששני המגזרים האחרים לא עושים אך עושה פעילות המאפיינת גופים ציבוריים או עסקיים^[8].

שותפויות בין מגזריות החלו בעקבות מספר תהליכים:^[9][10]

• צמצום מדינת הרווחה. באירופה ובישראל מדינת הרווחה הלכה וצמצמה את מעורבותה בתחומי הרווחה החל משנות השמונים. את מקומם של גופים ממשלתיים תפסו בהדרגה ארגונים ללא מטרת רווח וארגונים עסקיים. בעשור השני של המאה ה-21, שירותי הרווחה ניתנים על ידי שלושת המגזרים.
• ההתייקרות המתמדת בעלותם של שירותי רווחה וחינוך וכמו גם הדרישה הציבורית לקיצוץ בהוצאות הממשלתיות, הובילו ממשלות להיעזר במשאבים שמביאים עמם המגזר העסקי והמגזר השלישי.
• תפיסה של דמוקרטיה השתתפותית גם היא חיזקה את יחסי הגומלין בין המגזרים. מאז אמצע המאה הקודמת, אזרחים דורשים מעורבות גדולה יותר בקבלת ההחלטות, ושקיפות מוגברת.
• תהליכי גלובליזציה האיצו את שילוב המגזר העסקי. התפתחות תאגידים בינלאומיים וכוחם הבינלאומי הרב השפיעו על פעילותם בתוך מדינות והביאו לבניית יחסי גומלין עם שחקנים מקומיים וגלובליים^[11].
• התמודדות עם בעיות מורכבות כגון הזדקנות האוכלוסייה וזיהום מים דורשת פתרונות מורכבים והתגייסות של שלושת המגזרים. אלו סוגיות שארגון אחד או רשות אחת אינם מסוגלים לפתור בעצמם. התמודדות תלת-מגזרית עם בעיות מורכבות מאפשרת שינוי מערכתי רחב ובר קיימא^[12].

לאחר שהשלטון הדמוקרטי התחזק באירופה, החלו לקום התאגדויות מודרניות. ההתאגדות נתפסה בתחילה כקשורה לאזרחות ולפעילות סוציו-פוליטית. בממלכה המאוחדת, במאה התשע-עשרה, היה מושג ארגוני הצדקה קשור לדיון על האזרחות; צדקה הייתה עקרון חברתי ומרכיב חיוני בחברה דמוקרטית. מטרת הממשלה באנגליה הוויקטוריאנית היה לספק מסגרת של כללים והנחיות שיאפשרו לחברה לנהל את עצמה במידה רבה ככל האפשר. כתוצאה מכך, התאגדויות ופעילויות צדקה לא מומנו על ידי הממשלה אלא נוהלו ברמה גבוהה של אוטונומיה; במקביל נוצרו קשרי שיתוף פעולה עם הרשויות האחראיות^[13].

עד שנות השבעים של המאה חוקרים זיהו תלות הדדית בין ארגוני המגזר השלישי לבין הממשלה, הקיצוץ בתקציב הממשל הפדרלי החל מתקופתו של רייגן^[4] ובישראל הפרטת שירותי הרווחה יצרה יחסים חדשים בין המגזרים^[6].

אנהייר וסלמון, טוענים כי למגזר הראשון יש השפעה מכרעת על המגזר השלישי, ועל מקומו, פעולתו ומשקלו של המגזר השלישי במדינה מבחינה כלכלית. הם מזהים ארבעה סוגי התערבויות מרכזיים^[14][15]:

• המודל הסוציאל-דמוקרטי – רווח במדינות רווחה כדוגמת שוודיה. המגזר השלישי קטן יחסית משום שהמדינה מספקת שירותים חברתיים בצורה נרחבת. ארגוני המגזר השלישי מתמקדים בעיקר בפעילות סינגור ושינוי מדיניות. גם קרנות נדבנות פחות פעילות ומשלימות את המימון הממשלתי או תומכות בפעילות אחרת.
• המודל התאגידי – תואם למדינות כגון צרפת וגרמניה. שם יש פעילות משותפת ומתואמת בין ארגוני המגזר השלישי ולמדינה על בסיס מטרות משותפות. לצד ארגונים המספקים שירותים קיימים ארגוני סנגור ושינוי מדיניות. קרנות פרטיות משמשות גם הן ספקיות שירותים ופחות ממנות פעילות.
• המודל הליברלי – ניתן למצוא אותו בבריטניה ובארצות הברית. במדינות אלו היסטורית, המדינה לא הפעילה את מרבית השירותים החברתיים וההוצאה הממשלתית עליהם נמוכה יחסית. הסיבות המרכזיות למימון נמוך קשורות למעמד בינוני חזק והתנגדות רחבה למעורבות הממשל בנושאים חברתיים. במדינות אלו המגזר השלישי גדול, מגוון וכולל ארגוני שירותים וסינגור רבים. לקרנות פרטיות יש תפקיד מרכזי במימון פעילות והתווית מדיניות.
• המודל הסטטי – מיוצג ביפן ובמדינות מרכז אירופה ומזרחה. על אף שהממשל מעורב בצורה מוגבלת באספקת שירותים חברתיים, גודל המגזר השלישי בהן מצומצם. הדבר קשור לשלטון הקומוניסטי במדינות מזרח אירופה ולשלטון המלוכני ביפן.

מעריכים שמספר הארגונים החוץ-ממשלתיים הבינלאומיים, שאינם קשורים במדינה מסוימת, הוא למעלה מ-40,000. במדינות שונות בעולם מספר הארגונים החוץ-ממשלתיים יכול להגיע למאות אלפים, ואף מיליונים. (ברוסיה מעריכים שיש 277,000 ארגונים, ובהודו 3.3 מיליון – יותר מארגון לכל 400 אזרחים הודים)^{[דרוש מקור]}. ארגונים חוץ-ממשלתיים בעולם סופגים ביקורת מצד ממשלות ותומכיהן, שלעיתים מגיעה לאלימות^[16].

בעקבות תמיכת ארצות הברית וממשלות מערביות אחרות, הארגונים החוץ ממשלתיים שולבו וצברו השפעה באו"ם ובמוסדות פוליטיים אחרים. כשתקציביהם גדלו הארגונים הלא ממשלתיים לזכויות אדם הפכו לשחקנים בינלאומיים רבי עוצמה. עם סיומה של המלחמה הקרה הוגדרו מטרות חדשות לארגונים אלו, בטענה שהם מומחים בלוחמה אסימטרית, בטכנולוגיה צבאית מתקדמת ומומחים למשפט בינלאומי, זכויות האדם, צורך צבאי, ומידתיות. שינוי זה יחד עם היסודות הפוליטיים של מוסדות המשפט הבין-לאומי, ומקורות הלגיטימציה של הארגונים החוץ ממשלתיים אפשרו להם להגביר את השפעתם בתקשורת ובתחום הדיפלומטי^[17].

בישראל, מרבית ארגוני המגזר השלישי מאוגדים כעמותות רשומות, אולם חלקם הם אגודות עות'מאניות, אגודות שיתופיות, חברות בע"מ, ארגונים בינלאומיים ועוד. בטרם הקמת המדינה, המגזר השלישי מילא תפקיד מרכזי בתחומי הבריאות, החינוך, הרווחה, התרבות והמחקר, ושימש גם בסיס להקמת המדינה שבדרך. מאז שנות השמונים של המאה ה-20, התרחב המגזר השלישי בישראל ולארגונים אלו תפקידים רבים יותר ויותר, ולעיתים הם מהווים תחליף למגזר הציבורי.

בשנת 2007 היו רשומות 43,000 עמותות, על פי נתוני המרכז הישראלי לחקר המגזר השלישי באוניברסיטת בן-גוריון^[18], בשנת 2011 היו רשומים 34,398 ארגונים ללא מטרות רווח^[19]. ב-2016 היו רשומים 39,327 ארגונים והערכה על פי ארגון מידות שרק 13,000 פעילות ומדווחות לרשם העמותות^[20][21].

פעילות

בשנת 2012 פעלו בישראל 35,974 ארגונים בתחומי ב-11 תחומי פעילות מרכזיים: איגודים מקצועיים – 1,067; איכות הסביבה – 296 ; ארגוני אזרחים – 2,239, ארגונים בינלאומיים – 261 ; בריאות – 899 ; דת – 9,149 ; חינוך ומחקר – 7,059 ; פילנתרופיה – 1,754 ; רווחה – 5,293 ; שיכון ופיתוח – 1,218 ; תרבות ופנאי – 6,265 ; אחר – 474^[19].

דרך נוספת לסיווג ארגוני המגזר השלישי היא על פי תפקידם כלפי אוכלוסיית הידע אותה הם משרתים^[22]:

• ארגוני גג – המשמשים "מטרייה" מאגדת למספר ארגונים הפועלים באותו תחום, ומספקים להם שירותים שונים, כגון ייצוג, שיתוף במידע והכשרה. לדוגמה: מנהיגות אזרחית, איגוד מרכזי הסיוע לנפגעות ולנפגעי תקיפה מינית בישראל.
• ארגוני תשתית – ארגונים בעלי משאבים וידע שיש בו לסייע לכל ארגוני המגזר השלישי, או לרבים מהם. דוגמה: המרכז למנהיגות מתנדבת np-tech.
• ארגוני תיווך – המתמחים במיומנויות הנדרשות לאלכ"רים, כגון גיוס משאבים או הערכת ומדידת ארגונים. ארגונים אלו מתווכים בין ארגוני המגזר השלישי ובין קרנות נדבנות, תורמים ומשרדי ממשלה. לדוגמה: מידות – שיקוף ודירוג מלכ"רים.
• ארגוני סנגור – הפועלים לקידום חקיקה, להעלאת מודעות ציבורית, לשינוי מדיניות, לתיקון עוולות ועוד. לדוגמה: האגודה לזכויות האזרח בישראל, האגודה הישראלית למען יהודי אתיופיה, נשים בירוק, תחבורה בדרך שלנו.
• ארגוני שירותים – המציעים שירותים ישירים או עקיפים למוטביהם. לדוגמה: אקים, איחוד הצלה, איל"ן, ישיבת חברון.

מקורות מימון

בשנת 2016 מקורות המימון של המגזר השלישי היו: העברות מממשלה – 50.3%; ההכנסות ממכירת שירותים – 34.1%; תרומות מחו"ל – 7.8% ותרומות ממשקי בית, מעסקים בישראל 6.9%. החלקים היחסיים השונים במקורות המימון לארגוני מגזר שלישי כמעט לא השתנו בשנים 2017–2018^[23]. על פי נתוני ועדת גלנור מ-2008, ב-2002 המדינה תמכה בארגונים בסכום של 2.2 מיליארד ש"ח (2005), רכשה שירותים ב-3.2 מיליארד ש"ח (2002), ונתנה הטבות מס בשווי 160 מיליון ש"ח (2006)^[24]. על פי נתוני מכון ראות חלקו של המגזר השלישי בשוק התעסוקה בישראל הוא כמעט כפול מהממוצע ב-22 מדינות מפותחות^[25]. בשנת 2009 תוצר המלכ"רים היווה 5.9% מהתוצר המקומי הגולמי, ב-2016 5.3% ובשנים 2017 ו-2018 5.4% מהתמ"ג^[23].

כוח עבודה במגזר השלישי

כוח העבודה במגזר השלישי כולל עובדים בשכר ומתנדבים. בשנת 2016 עבדו מעל 473,000 איש והתנדבו כמעט 480,000 איש^[23].

נכון ל-2013, רוב עובדי המגזר השלישי עבדו במחוזות תל אביב וירושלים^[18].

דמוגרפיה

68% מהעובדים בארגוני המגזר השלישי ב-2009 היו נשים והעסקת נשים אחראית ל-70% מהגידול בהיקפי ההעסקה של המגזר השלישי בין שנת 2000 לשנת 2009. 91% מהמועסקים ב-2009 היו יהודים. 74% מכוח האדם היו ילידי ישראל, 8% היו ילידי ברית המועצות ו-2% ילידי ארצות הברית^[18]. ל-61% מעובדי המגזר השלישי היה תואר אקדמי.

תנאי עבודה ושכר

על פי מחקר שנעשה ב-2013 באוניברסיטת בו גוריון עולה שתחלופת העובדים בארגוני המגזר השלישי גבוהה: כשני שלישים מהמועסקים הם בעלי וותק של עד שנתיים בארגון, ורק רבע מכוח האדם עובד בארגונים מעל לשש שנים. בשנים 2000 עד 2009 רק כשליש מכללהמועסקים בארגוני המגזר השלישי הועסקו שנים-עשר חודשים רצופים במהלך שנת עבודה. 6.4% בלבד מכלל כוח האדם הועסק בתפקידי ניהול. ממוצע השכר החודשי בקרב מועסקים במגזר השלישי עמד בשנת 2009 על 4,230 ש"ח למשרה בפועל. בשנת 2008 יחס השכר הממוצע (חלקו של השכר מעבודה במשרה המדווחת בהשוואה לכלל השכר של אותו אדם) במגזר עמד על 0.62 נתון המעיד על "השלמת הכנסה" של עובדי המגזר במשרות נוספות. תחום הבריאות הוא התחום שבו השכר הממוצע היה הגבוה ביותר ועמד על 7,904 ש"ח בממוצע בעוד השכר בתחומים "דת", "ארגוני אזרחים" ו"תרבות ופנאי" היה הנמוך ביותר – כ-3,100 שקלים. שכר הגברים במגזר השלישי גבוה משכר הנשים: השכר הממוצע לאישה בשנת 2009 היה 3,667 ש"ח והשכר הממוצע לגבר היה 5,410 ש"ח^[18]. שכר המנכ"לים הממוצע בתקופה הנחקרת היה 17,000 ש"ח^[26]. ב-2010, על בסיס דיווח לרשם העמותות של חֲמֵשֶׁת מקבלי השכר הגבוה, ממוצע השכר עמד של 8,777 ש"ח^[19].

מיסוי

ארגונים במגזר השלישי רשומים כמלכ"רים לצורך חוק מס ערך מוסף, ובהתאם לכך אינם גובים מס ערך מוסף על שירותים שהם מספקים בתשלום, וחייבים בתשלום מס שכר על המשכורת שהם משלמים לעובדיהם.

בפקודת מס הכנסה נחשבים רבים מארגוני המגזר השלישי ל"מוסד ציבורי", כהגדרתו בסעיף 9(2) לפקודה, שהוא מוסד הפועל למטרה ציבורית – "מטרה שעניינה דת, תרבות, חינוך, מדע, בריאות, סעד או ספורט וכן מטרה אחרת שאושרה על ידי שר האוצר כמטרה ציבורית". הכנסה של מוסד ציבורי, כאשר לא הושגה מעסק, פטורה ממס הכנסה. תרומות למוסד ציבורי, שאושר לעניין זה, מעניקות לתורם זיכוי ממס הכנסה.

פעילות בינלאומית

ארגונים לא ממשלתיים הפכו לשחקנים חשובים בטיפול באסונות טבע ובסיוע לפליטים וכן ישנם ארגונים הפעילים בזירת הדיפלומטיה בינלאומית^[17].

מאז מלחמת ששת הימים, דרך הסכמי אוסלו החל ב-1993 ומאז תוכנית ההתנתקות ב-2005, חלה עלייה במספר הארגונים הפוליטיים ובעלי צד בוויכוח הציבורי והפוליטי על מדיניות הממשלה ביחס לגבולותיה. נוצר מצב של "נקיטת צד", התגייסות ארגונים לפי המפה הפוליטית לשמאל וימין^[27].

לפי גרלד שטינברג מארגון NGO monitor, כתוצאה מההסכסוך הישראלי-ערבי-פלסטיני ישראל הפכה למוקד עבור הארגונים הלא ממשלתיים העולמיים וזאת כתוצאה מתפיסת "החובה להתערב (Devoir d'Ingerence)". רשתות הארגונים הלא ממשלתיים לזכויות אדם מילאו תפקיד קריטי בחיזוק המיקוד האינטנסיבי על ישראל במבני זכויות אדם של האו"ם. כתוצאה ממיקוד לא פרופורציונלי זה הועלו "מאות החלטות חד-צדדיות" שיצאו מהעצרת הכללית של האו"ם, מועצת הביטחון, המועצה הכלכלית חברתית של האומות המאוחדות, הוועדה לזכויות אדם, והוועדה לקידום מעמד האישה. דבר שהוכיח כי "באו"ם, ישראל מופלה לבדיקה אינטנסיבית יותר ומוחזקת לסטנדרטים גבוהים יותר מכל מדינה אחרת."^[17]

לפי שטינברג, לאחר ועידת דרבן שבה הוצגה ישראל כמדינת אפרטהייד גזענית המבצעת רצח עם בפלסטינים, רבות מהעמותות אימצו מספר טקטיקות ליישום הקריאה ל"מדיניות של בידוד מלא ומוחלט של ישראל כמדינת אפרטהייד", ובהן: הטלת "סנקציות וחרמות חובה מקיפות, הפסקה מוחלטת של כל הקשרים (דיפלומטיים, כלכליים, חברתיים, סיועים, שיתוף פעולה צבאי, ואימון) בין כל המדינות וישראל". זאת על בסיס הדגם והניסיון ממקרה דרום אפריקה^[17].

ארגונים המנסים לשלב בין יזמות עסקית, שמטרתה השגת רווחיות, לבין יזמות חברתית המוּנעת מתמיכה בקהילה או בסביבה, מכונים "ארגוני המגזר הרביעי"^[28] או עסקים חברתיים. תחת הגדרה זו נהוג לכלול גופים המעסיקים נכים או אוכלוסיית מצוקה, במטרה לשקמם בלי להזדקק לתרומות (או להזדקק בצורה מועטה), וכן גופים המסייעים לנכים לפתוח עסקים קטנים ולהתקיים מעמלם. דוגמאות לארגונים המשתייכים ל"מגזר הרביעי": בנק גרמין, ומסעדת "לילית" הישראלית, המעסיקה בני נוער במצוקה.

• ארגוני חסד בישראל
• עמותה
• מוסד ללא כוונת רווח
• חברה לתועלת הציבור
• נדבנות

• רפאל האפט, המגזר השלישי בישראל - משפט, מיסוי וחשבונאות, הוצאת רונן, 2010.
• ניסן לימור, יחסה הרגולטיבי של הממשלה כלפי המגזר האזרחי: פטרנליזם או שותפות לדרך?, הרצאה במכון ון ליר, 19 במרץ 2017

• בני גדרון, חגי כץ, דפוסי מימון ממשלתי והיקפו כמשקפי מדיניות כלפי המגזר השלישי בישראל, מדינה וחברה 2, 2002, עמ' 43–66
• המרכז הישראלי לחקר המגזר השלישי, באתר אוניברסיטת בן-גוריון
• המכון לחקר הפילנתרופיה בישראל, באתר האוניברסיטה העברית
• אתר הפורום לחברה אזרחית
• פורטל התנדבות בישראל
• איתן אבריאל, כך שינו עמותות בלי גרוש את המדינה - וכך יש מי שמנסה לאלף אותן, באתר TheMarker‏, 25 באפריל 2015
• שיח משתף בחברה האזרחית: מרחב פעולה משותף לארגוני המגזר השלישי בישראל, מנהיגות אזרחית, 2016
• מנהיגות אזרחית, ארגון הגג של ארגוני החברה האזרחית והמגזר השלישי בישראל
• שרית בן שמחון-פלג, שירה נחמני ונדן פלדמן, מגזר שלישי בירושלים, מכון ירושלים למחקרי מדיניות, 2020
• ארכיון אסף פרסומי ארגונים., בספרייה הלאומית