Budżet państwa
Budżet państwa – podstawowy plan finansowy obejmujący dochody i wydatki państwa (władzy rządowej), uchwalany na okres roku budżetowego (w większości krajów rok budżetowy pokrywa się z rokiem kalendarzowym, ale np. w Wielkiej Brytanii zaczyna się w kwietniu, w Stanach Zjednoczonych w październiku).
Jako dochody budżetu państwa uwzględnia się m.in.: wpływy z podatków pośrednich i bezpośrednich, dochody niepodatkowe (np. cła), dochody jednostek budżetowych oraz dochody zagraniczne. Mianem wydatków określa się m.in. koszty dotacji, obsługi długu publicznego, obsługi sfery budżetowej, rozliczeń z bankami, subwencji dla gmin oraz rezerw ogólnych.
Termin „budżet” pochodzi z łacińskiego bulga, oznaczającego skórzany mieszek przeznaczony do zbierania dochodów. Słowo to przyjęło się następnie w wielu językach (ang. budget, starofr. bougette, fr. le budget). Dla historycznego rozwoju instytucji budżetu znaczenie miało kilka zdarzeń, które rozstrzygnęły o jej współczesnym kształcie, wśród których – poza oddzieleniem majątku publicznego od majątku królewskiego – wymienić należy rozwijanie stosunków towarowo-pieniężnych, parlamentaryzmu, funkcji socjalnych i gospodarczych państwa, rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych i finansowych oraz procesy integracyjne zachodzące we współczesnym świecie. Pierwszy polski budżet został uchwalony przez Sejm w roku 1768 i był jednym z wcześniejszych w Europie.
Pojęcie budżetu państwa
Budżet państwa to zarówno:
- plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów sporządzony na okres roku budżetowego,
- fundusz scentralizowanych środków pieniężnych gromadzonych i rozdzielanych w ciągu roku, w związku z realizacją zadań państwa,
- jak i akt normatywny najwyższej rangi, ponieważ jest uchwalany w formie ustawy.
W związku z tym pojęcie budżetu państwa może być rozumiane w trzech aspektach:
- ekonomicznym – pewien fundusz pieniężny,
- prawnym – pewien akt normatywny,
- technicznym (konstrukcja techniczna) – wszelkie czynności związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków budżetowych.
Budżet państwa stanowi prawną podstawę działalności władzy wykonawczej (rządu). Jest upoważnieniem dla władzy wykonawczej do dokonywania wydatków i ściągania dochodów. Jest zarazem aktem upoważniającym władzę wykonawczą do gospodarowania publicznymi funduszami. Uchwalenie budżetu, a następnie przyjęcie sprawozdania z jego wykonania, jest aktem politycznego zaufania władzy ustawodawczej dla rządu. Przyjęcie budżetu następuje w wyniku konsensusu między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz grupami interesów[1].
Funkcje budżetu państwa
Funkcje budżetu odzwierciedlają jego istotę i rolę w procesie społeczno-ekonomicznym państwa. Mogą one wpływać pobudzająco na rozwój gospodarczy kraju lub go ograniczać. Są to:
- funkcja redystrybucyjna – budżet państwa, przejmując podatki, cła i inne opłaty od przedsiębiorstw i gospodarstw domowych dokonuje ich rozdziału pomiędzy inne podmioty, zarówno w wyniku transferów nieodpłatnych (renty, emerytury, pomoc publiczna, nieoprocentowane kredyty), jak i przez zakup dóbr i usług na rynku;
- stabilizacyjna – budżet łagodzi wahania cyklu koniunkturalnego i zapewnia zrównoważony wzrost gospodarki;
- fiskalna – budżet przejmuje podatki, cła i inne opłaty;
- bodźcowa/stymulująca – przez redystrybucję dochodu budżet (zwłaszcza zakupy dóbr i usług, ale także dotacje i subwencje) stymuluje działalność podmiotów gospodarczych, podaż, popyt i ceny.
Zasady budżetowe
Tworzenie budżetu państwa wymaga spełnienia szczegółowych zasad, które określają pożądane cechy budżetu, dotyczące zakresu treści budżetu oraz jego konstrukcji. Do najważniejszych z nich należą:
- zasada równowagi – postulat, aby kwota planowanych wydatków znalazła pełne pokrycie w przewidywanych dochodach, co sprowadza się do bilansowania budżetu w taki sposób, aby nie generował on deficytu budżetowego;
- zasada jedności formalnej – zgodnie z którą w jednym czasie w jednym państwie może istnieć tylko jeden budżet, gdyż tylko w takiej sytuacji jest możliwe sprawowanie realnego nadzoru władz ustawodawczych nad władzami wykonawczymi. W Polsce przeczy tej zasadzie istnienie parabudżetów, jakimi są fundusze celowe;
- zasada jedności materialnej – postuluje, aby wszystkie dochody wpływały do jednego budżetu i z niego były finansowane wszystkie wydatki. Wyklucza to możliwość związania określonego wydatku z konkretnym źródłem dochodu, jak to było np. w przypadku tzw. podatku drogowego;
- zasada powszechności – wszystkie podmioty gospodarki publicznej powinny być powiązane z budżetem albo metodą finansowania brutto (bezpośrednio) albo netto (pośrednio);
- zasada zupełności (ustrojowo-konstytucyjna) – określa udział państwa w gospodarce (teoretycznie rozwiązanie tego problemu nie istnieje). Istnieją tutaj dwa podejścia:
- podejście klasyczne – zakłada, że zasada zupełności zachowana jest wówczas, gdy wszelka działalność gospodarcza państwa znajduje swoje odzwierciedlenie w budżecie. Takie ujęcie problemu dopuszcza jedynie finansowanie bezpośrednie, a więc budżetowanie brutto. Wszystkie dochody i wydatki jednostek budżetowych są ujmowane wówczas w planie budżetowym jako dochody i wydatki budżetu,
- podejście modernistyczne – uznaje zasadę zupełności budżetowej za spełnioną, jeśli jednostki sektora publicznego mają jakiekolwiek powiązanie z budżetem państwa. Jest to tzw. finansowanie budżetowe pośrednie lub budżetowanie netto. Jednostki budżetowe rozliczają się wówczas z budżetem według salda debetowego lub kredytowego, dotyczącego zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków zgromadzonych na wydzielonym rachunku dochodów własnych;
- zasada dualizmu budżetowego – postuluje opracowywanie, poza budżetem operacyjnym (obowiązującym w cyklach rocznych), budżetu majątkowego w cyklach dwu- lub trzyletnich. Zasada w Polsce nie jest realizowana;
- zasada szczegółowości – wydatki i dochody budżetu powinny być ujęte ze stosowną szczegółowością, związaną z określeniem zakresu swobody władzy wykonawczej. Celem realizacji tej zasady jest ograniczenie możliwości nadinterpretacji i nadużyć w trakcie wykonywania budżetu. Zasada ma związek z klasyfikacją budżetową;
- zasada operatywności – budżet wymaga opracowania w układzie podmiotowym, co oznacza wskazanie zadań zarówno w zakresie gromadzenia dochodów, jak i realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów;
- zasada przejrzystości – budżet powinien być przedstawiony parlamentowi i społeczeństwu w możliwie przejrzystym układzie, spopularyzowany w środkach masowego przekazu, ułatwiając przez to ocenę jego wykonania;
- zasada jawności – postuluje jawność procesu przygotowywania, uchwalania, realizacji i kontroli budżetu. Zarówno ustawa budżetowa, jak i sprawozdanie z jej realizacji mają być ogłaszane w sposób ogólnodostępny (Dziennik Ustaw);
- zasada gospodarności (racjonalności) – wymaga racjonalnego, czyli oszczędnego, wydatkowania środków budżetowych;
- zasada realności – postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków (część doktryny tej zasady nie uznaje);
- zasada jednoroczności (rygoru budżetowego) – zasada, przyjmująca coroczność, periodyczność budżetu;
- zasada uprzedniości – zasada uchwalenia budżetu przed terminem jego obowiązywania, a więc przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego. Od zasady tej istnieją pewne odstępstwa:
- prerogacja budżetu – przedłużenie ważności budżetu ubiegłorocznego na pewien okres roku następnego,
- prowizorium budżetowe – skrócona wersja ustawy budżetowej,
- funkcjonowanie gospodarki budżetowej w oparciu o projekt budżetu. Polskie prawo dopuszcza jedynie prowizorium jako odstępstwo od zasady uprzedniości.
Budżet państwa a ustawa budżetowa
Ustawa budżetowa jest pojęciem szerszym. Budżet jest jednym, ale nie jedynym załącznikiem do ustawy. Załącznikami są np. zestawienie przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, plany przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych. Ustawa budżetowa zawiera więc budżet i inne plany finansowe. Budżet jest podstawowym planem, za pośrednictwem którego dokonuje się znaczącej kwoty wydatków.
Dochody i wydatki budżetowe
Dochody budżetowe
Klasyfikacja:
Wydatki budżetowe
Klasyfikacja według działów:[potrzebny przypis]
- rolnictwo,
- nauka,
- oświata i wychowanie,
- szkolnictwo wyższe,
- ochrona zdrowia,
- opieka społeczna,
- administracja publiczna,
- wymiar sprawiedliwości,
- urzędy naczelnych organów władzy,
- ubezpieczenia społeczne,
- obrona narodowa,
- bezpieczeństwo publiczne.
Klasyfikacja według przeznaczenia:[potrzebny przypis]
- dotacje do podmiotów gospodarczych,
- dotacje do gospodarstw komunalnych i mieszkalnictwa,
- ubezpieczenia społeczne,
- obsługa długu krajowego,
- obsługa zadłużenia zagranicznego,
- subwencje dla gmin,
- wydatki bieżące jednostek budżetowych,
- wydatki inwestycyjne.
Wydatki mogą być finansowane z:
- podatków (przy zrównoważonym budżecie): według twierdzenia Haavelma (o zrównoważonym budżecie) wzrost wydatków państwa o 1 £, który jest finansowany przez taki sam wzrost podatków, zwiększa dochód o 1 £. Oznacza to, że każdy cel dotyczący dochodu można zrealizować bez konieczności zwiększania deficytu budżetowego.
- za pomocą deficytu: wydatki finansowane deficytem mogą bardziej stymulować dochód i zatrudnienie. W ramach tego sposobu wyróżnia się:
- finansowanie przez kreację dodatkowej bazy monetarnej – jeśli jest dokonywane w drodze bezpośredniego „drukowania” pieniądza, to praktycznie nie powoduje kosztów. Jeśli dokonuje się go za pośrednictwem porozumień między rządem a bankiem centralnym, które ustalają stopę procentową na poziomie niższym od rynkowego, to wówczas generuje minimalne koszty;
- finansowanie za pośrednictwem emisji obligacji państwowych – ten sposób jest bardziej kosztowny. Pozostawia bazę monetarną na niezmienionym poziomie i powoduje wzrost stóp procentowych. Jego skutkiem jest m.in. wypieranie przez wydatki państwa inwestycji prywatnych.
Budżet państwa w Polsce
W Polsce budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku zwanego rokiem budżetowym, który pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Następnie budżet jest ogłaszany w Dzienniku Ustaw jako ustawa budżetowa i staje się wówczas aktem prawnym umożliwiającym organom wykonawczym jego realizację.
W wyjątkowych sytuacjach, np. z powodu trudności politycznych, gospodarczych, czy też klęsk żywiołowych, gdy Rada Ministrów nie może w ustawowym terminie przedstawić parlamentowi projektu ustawy budżetowej na cały rok, wówczas przedkłada parlamentowi projekt ustawy o prowizorium budżetowym, czyli przejściowym planem finansowym, w którym dochody i wydatki są ujęte w okresie krótszym niż rok. Prowizorium traci moc z chwilą uchwalenia ustawy budżetowej.
W historii Polski po 1989 roku tylko jeden raz zdarzyło się, że wykonanie budżetu zostało negatywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli, co miało miejsce w odniesieniu do roku 2022[2].
Kwoty dochodów i wydatków zapisane w ustawach budżetowych
| Rok | Dochody | Wydatki | Deficyt/Nadwyżka |
|---|---|---|---|
| 2023[3] | 604 500 000 000 | 672 500 000 000 | –68 000 000 000 |
| 2022[4] | 491 936 950 000 | 521 836 950 000 | –29 900 000 000 |
| 2021[5] | 404 484 028 000 | 486 784 028 000 | –82 300 000 000 |
| 2020[6] | 398 671 644 000 | 508 019 293 000 | –109 347 649 000 |
| 2019[7] | 387 734 520 000 | 416 234 520 000 | –28 500 000 000 |
| 2018[8] | 355 705 405 000 | 397 197 405 000 | –41 492 000 000 |
| 2017[9] | 325 428 002 000 | 384 773 502 000 | –59 345 500 000 |
| 2016[10] | 313 808 526 000 | 368 548 526 000 | –54 740 000 000 |
| 2015[11] | 286 700 000 000 | 336 680 000 000 | –49 980 000 000 |
| 2014[12] | 277 782 224 000 | 325 287 369 000 | –47 505 145 000 |
| 2013[13] | 275 729 440 000 | 327 294 440 000 | –51 565 000 000 |
| 2012[14] | 293 766 128 000 | 328 765 688 000 | –34 999 560 000 |
| 2011[15] | 273 144 394 000 | 313 344 394 000 | –40 200 000 000 |
| 2010[16] | 249 006 601 000 | 301 220 817 000 | –52 214 216 000 |
| 2009[17] | 303 034 805 000 | 321 221 112 000 | –18 186 307 000 |
Wykonanie budżetu państwa
| Rok | Dochody | Wydatki | Deficyt/Nadwyżka | Deficyt w % PKB[18] |
|---|---|---|---|---|
| 2023 (szacunek) | 574 100 000 000 | 659 700 000 000 | –85 600 000 000 | 2,5[19] |
| 2022 (szacunek)[20] | 504 968 200 000 | 517 399 000 000 | –12 430 800 000 | –3,0[21] |
| 2021[22] | 494 843 500 000 | 521 216 800 000 | –26 373 400 000 | –1,8 |
| 2020[23] | 419 795 700 000 | 504 776 000 000 | –84 980 500 000 | –6,9 |
| 2019[24] | 400 535 255 000 | 414 273 014 000 | –13 737 759 000 | –0,7 |
| 2018[25] | 380 048 140 000 | 390 454 347 000 | –10 406 208 000 | –0,2 |
| 2017[26] | 350 414 702 000 | 375 768 453 000 | –25 353 751 000 | –1,3 |
| 2016[27] | 314 683 570 000 | 360 843 115 000 | –46 159 545 000 | –2,5 |
| 2015[28] | 289 136 706 000 | 331 743 437 000 | –42 606 731 000 | –2,6 |
| 2014[29] | 283 542 707 000 | 312 519 527 000 | –28 976 820 000 | –3,4 |
| 2013[30] | 279 151 205 000 | 321 345 286 000 | –42 194 081 000 | –4,1 |
| 2012[31] | 287 595 114 000 | 318 001 861 000 | –30 406 746 000 | –3,7 |
| 2011[32] | 277 557 221 000 | 302 681 609 000 | –25 124 388 000 | –4,8 |
| 2010[33] | 250 302 781 000 | 294 893 878 000 | –44 591 097 000 | –7,3 |
| 2009[34] | 274 183 500 000 | 298 028 478 000 | –23 844 979 000 | –1,8 |
| 2008[35] | 253 547 261 000 | 277 893 478 000 | –24 348 216 000 | –1,9 |
| 2007[36] | 236 367 532 000 | 252 323 889 000 | –15 956 357 000 | –1,4 |
| 2006[37] | 197 639 812 000 | 222 702 946 000 | –25 063 134 000 | –2,4 |
| 2005[38] | 179 772 217 000 | 208 132 944 000 | –28 360 727 000 | –2,9 |
| 2004[39] | 156 281 202 000 | 197 698 320 000 | –41 417 118 000 | –4,5 |
| 2003[40] | 152 110 586 000 | 189 153 592 000 | –37 043 006 000 | –4,4 |
| 2002[41] | 143 519 843 000 | 182 922 448 000 | –39 402 606 000 | –5,0 |
| 2001[42] | 140 526 895 000 | 172 885 211 000 | –32 358 315 000 | –4,3 |
| 2000[43] | 135 663 897 000 | 151 054 929 000 | –15 391 032 000 | –2,1 |
Szacunkowe wykonanie budżetu w rozbiciu na miesiące w mln zł
| Rok | I | II | III | IV | V | VI | ||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Dochody | Wydatki | Różnica | Dochody | Wydatki | Różnica | Dochody | Wydatki | Różnica | Dochody | Wydatki | Różnica | Dochody | Wydatki | Różnica | Dochody | Wydatki | Różnica | |
| 2021[44] | 40 656 | 34 010 | 6 646 | 30 441 | 36 210 | -5 769 | 29 959 | 34 254 | -4 295 | 46 011 | 33 433 | 12 578 | 34 412 | 34 221 | 191 | |||
| 2020[45] | 40 271 | 36 845 | 3 426 | 29 661 | 36 400 | -6 739 | 26 265 | 32 308 | -6 043 | 33 442 | 42 970 | -9 528 | 27 430 | 34 429 | -6 999 | 40 324 | 31 561 | 8 763 |
| 2019[46] | 38 737 | 32 150 | 6 587 | 26 039 | 33 421 | -7 382 | 25 313 | 29 206 | -3 693 | 39 678 | 35 265 | 4 413 | 32 677 | 34 760 | -2 083 | 29 534 | 32 417 | -2 883 |
| 2018[47] | 35 191 | 26 629 | 8 562 | 26 829 | 30 930 | -4 101 | 26 449 | 27 782 | -1 333 | 36 693 | 30 497 | 6 196 | 28 846 | 28 585 | 261 | 27 999 | 28 049 | -50 |
| 2017[48] | 36 957 | 30 208 | 6 749 | 23 985 | 29 879 | -5 894 | 24 305 | 27 444 | -3 139 | 31 765 | 30 349 | 1 416 | 26 277 | 25 612 | 665 | 33 412 | 27 349 | 6 063 |
| 2016[49] | 30 725 | 28 965 | 1 760 | 25 440 | 30 299 | -4 859 | 20 653 | 27 142 | -6 489 | 28 568 | 30 105 | -1 537 | 23 742 | 26 100 | -2 358 | 22 474 | 27 684 | -5 210 |
| 2015[50] | 28 123 | 28 703 | -580 | 19 029 | 29 780 | -10 751 | 20 630 | 26 003 | -5 373 | 28 289 | 28 285 | 3 | 20 207 | 23 144 | -2 937 | 20 737 | 27 248 | -6 511 |
| Rok | VII | VIII | IX | X | XI | XII | ||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Dochody | Wydatki | Różnica | Dochody | Wydatki | Różnica | Dochody | Wydatki | Różnica | Dochody | Wydatki | Różnica | Dochody | Wydatki | Różnica | Dochody | Wydatki | Różnica | |
| 2020 | 38 413 | 37 589 | 824 | 33 103 | 30 107 | 2 996 | 35 594 | 36 058 | -464 | 39 469 | 37 777 | 1 692 | 38 515 | 39 650 | -1 135 | 37 349 | 109 159 | -71 810 |
| 2019 | 36 589 | 36 331 | 258 | 34 078 | 31 276 | 2 802 | 33 184 | 32 990 | 194 | 36 864 | 38 270 | -1 406 | 34 216 | 32 906 | 1 310 | 33 467 | 45 251 | -11 783 |
| 2018 | 30 149 | 40 541 | -10 392 | 31 304 | 29 395 | 1 909 | 29 402 | 27 270 | 2 132 | 36 552 | 33 259 | 3 293 | 33 981 | 29 397 | 4 584 | 36 682 | 58 160 | -21 478 |
| 2017 | 29 404 | 32 913 | -3 509 | 28 917 | 26 384 | 2 533 | 27 240 | 28 349 | -1 109 | 32 758 | 33 864 | -1 106 | 28 243 | 33 324 | -5 081 | 27 236 | 50 183 | -22 947 |
| 2016 | 37 055 | 32 658 | 4 397 | 25 873 | 26 506 | -633 | 24 078 | 29 794 | -5 686 | 30 015 | 34 048 | -4 033 | 25 862 | 28 785 | -2 923 | 20 200 | 38 788 | -18 588 |
| 2015 | 26 465 | 26 908 | -443 | 23 758 | 23 027 | 731 | 22 809 | 28 084 | -5 275 | 28 865 | 32 247 | -3 352 | 24 853 | 26 494 | -1 641 | 25 372 | 31 851 | -6 479 |
Pierwszy budżet Polski
Za pierwszy budżet Polski uważa się "Percepty i ekspensy wszystkich intrat i skarbów obojga narodów podług niżej opisanych tabel” Sejmu z 1768 (czasy gdy władał Stanisław August Poniatowski).Wpływy miały wynieść 17 mil złotych, podczas gdy wyniosły 9 mil złotych. Połowa wydatków była przeznaczona na wojsko[51].
Przypisy
Bibliografia
- Andrzej Borodo, Polskie prawo finansowe. Zarys ogólny, Toruń: Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa „Dom Organizatora”, 2005, ISBN 83-7285-253-7, OCLC 69488363.
- A. Komar, Finanse publiczne w gospodarce rynkowej, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 1996
- A. Gomułowicz, J. Małecki, Polskie prawo finansowe, LexisNexis, 2006, ISBN 83-7334-585-X.
- Z. Ofiarski, Piotr Nowicki, Prawo finansowe, C.H. Beck, ISBN 83-7483-506-0.
- N. Acocella, Zasady polityki gospodarczej, PWN, Warszawa 2002
- L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 95 ustawy o finansach publicznych, SIP LEX, 2007.
- E. Chojna-Duch, H. Litwińczuk (red.), Prawo finansowe, Warszawa 2007.
Linki zewnętrzne
- Leksykon budżetowy [online], sejm.gov.pl [dostęp 2015-12-08].
- Polityka budżetowa, Grzegorz Gołębiowski (red.), wyd. 3/2010, sejm.gov.pl.