Plan Balcerowicza

W 1989 roku Polska znajdowała się w kryzysie gospodarczym. Na skutek działań rządu Mieczysława Rakowskiego, zwłaszcza urynkowienia cen żywności i indeksacji płac, wystąpiło zjawisko hiperinflacji^[9]. W samym tylko sierpniu 1989 inflacja wyniosła 39.5%, w październiku 54.8%^[9]. Problemem był również wysoki deficyt budżetowy, który w 1989 roku wyniósł aż 8% PKB^[9]. Niezwykle wysokie było także zadłużenie zagraniczne^[9].

Leszek Balcerowicz, minister finansów w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, przedstawił założenia swojego planu w październiku 1989 roku. Przewidywał on:

• reformę finansów państwa w celu odzyskania równowagi budżetowej^[10];
• wprowadzenie do gospodarki mechanizmów rynkowych poprzez uwolnienie cen i wprowadzenie sztywnego kursu złotówki do dolara^[10];
• zmianę struktury własnościowej gospodarki poprzez prywatyzację i zniesienie ograniczeń w obrocie nieruchomościami^[10].

Realizacja programu wymagała pozyskania kredytów zagranicznych. Rząd przeprowadził rozmowy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym i uzyskał zgodę MFW na proponowany kształt reform^[10]. Dzięki temu ustanowiono fundusz stabilizacyjny w wysokości 1 mld dolarów, który miał pomóc w utrzymaniu stałego kursu złotówki do dolara^[11]. Eksperci MFW, zwłaszcza Jeffrey Sachs namawiali rząd do bardziej radykalnych posunięć^[11].

Pakiet 11 ustaw tworzących Plan Balcerowicza trafił pod obrady Sejmu kontraktowego 17 grudnia 1989 roku^[12]. Ustawy były procedowane w przyspieszonym tempie, by uniknąć wprowadzania poprawek w komisjach sejmowych^[12]. W parlamencie panowała zgoda wszystkich partii, że plan należy wprowadzić w proponowanej przez rząd postaci^[13].

Na plan składało się 10 ustaw uchwalonych przez Sejm kontraktowy 27 i 28 grudnia 1989 r. i podpisanych przez prezydenta Jaruzelskiego 31 grudnia 1989 roku:

• Ustawa o zmianie ustawy o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. z 1989 r. nr 74, poz. 437) – usuwała gwarancję istnienia wszystkich przedsiębiorstw państwowych niezależnie od ich wyników finansowych i efektywności produkcji, umożliwiała przeprowadzenie postępowania upadłościowego wobec przedsiębiorstw nierentownych.
• Ustawa o zmianie ustaw Prawo bankowe i o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 1989 r. nr 74, poz. 439) – zakazywała finansowania deficytu budżetowego przez bank centralny, uniemożliwiała nieograniczoną emisję pieniędzy bez pokrycia.
• Ustawa o uporządkowaniu stosunków kredytowych (Dz.U. z 1989 r. nr 74, poz. 440) – znosiła preferencje kredytowe przedsiębiorstw państwowych, wiążąc stopę oprocentowania ze stopą inflacji, zmieniała warunki zawartych wcześniej umów kredytowych o stałym oprocentowaniu.
• Ustawa o opodatkowaniu wzrostu wynagrodzeń w 1990 r. (Dz.U. z 1989 r. nr 74, poz. 438) – wykorzystywała wprowadzony już pięć lat wcześniej popiwek jako drastyczne narzędzie ograniczania wzrostu nominalnych płac w przedsiębiorstwach w stosunku do rzeczywistego wzrostu cen.
• Ustawa o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania (Dz.U. z 1989 r. nr 74, poz. 443) – ujednolicała zasady płacenia podatków we wszystkich sektorach gospodarczych. Wprowadzała jednolity, 40-procentowy podatek we wszystkich sektorach gospodarki oraz podnosiła niektóre stawki podatkowe, uwzględniając inflację.
• Ustawa o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne oraz ustawy o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych (Dz.U. z 1989 r. nr 74, poz. 442) – nakładała na zagraniczne przedsiębiorstwa zobowiązanie do odsprzedania państwu dewiz po ustalonym przez bank centralny kursie, zwalniała przedsiębiorstwa z kapitałem zagranicznym z płacenia popiwku, zapowiadała możliwość transferu zysków za granicę.
• Ustawa o zmianie ustawy – Prawo dewizowe (Dz.U. z 1989 r. nr 74, poz. 441) – wprowadzała wymienialność wewnętrzną złotego, likwidowała państwowy monopol w handlu zagranicznym i zobowiązywała przedsiębiorstwa do odsprzedawania zarobionych dewiz państwu. Zlikwidowano sprzedaż w tzw. eksporcie wewnętrznym (w sklepach Peweksu i Baltony).
• Prawo celne (Dz.U. z 1989 r. nr 75, poz. 445) – ujednolicało zasady clenia importowanych towarów dla wszystkich podmiotów gospodarczych.
• Ustawa o zatrudnieniu (Dz.U. z 1989 r. nr 75, poz. 446) – zmieniała reguły funkcjonowania biur pośrednictwa pracy oraz unieważniła ustawę o osobach uchylających się od obowiązku pracy. Formalnie sankcjonowała istnienie bezrobocia.
• Ustawa o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. nr 4, poz. 19) – zapewniała ochronę zwalnianych z pracy (zwłaszcza w przypadku zwolnień grupowych), gwarantowała odprawę finansową i wprowadzała okresowe zasiłki dla bezrobotnych.

Zawarte w nowych aktach prawnych podstawowe cele polityki gospodarczej na 1990 r. sprowadzały się do ograniczenia deficytu budżetowego oraz zahamowania tempa przyrostu podaży pieniądza^[14]. Zmniejszono nakłady inwestycyjne, ograniczono ulgi podatkowe i radykalnie zredukowano dotacje, szczególnie do nośników energii^[14]. W rezultacie drastycznie (3-4 razy) wzrosły ceny węgla, gazu i prądu elektrycznego^[14]. Temu samemu celowi służyła wysoka podwyżka taryf kolejowych pasażerskich i towarowych^[14]. Zmiany cen miały także charakter korekcyjny, stopniowo zbliżający ich poziom do światowego^[14].

W celu zachęcenia do oszczędzania w walucie krajowej podniesiono oprocentowanie lokat bankowych, urealniając ich stopę^[14].Wprowadzono częściową (wewnętrzną) wymienialność złotego i ustalono sztywny kurs złotego na poziomie 9500 zł (sprzed denominacji) za 1 USD^[14].

W maju 1991 r. zmieniono sposób kształtowania kursu złotego. Zamiast do dolara kurs zaczęto ustalać w stosunku do tzw. koszyka walut^[14]. Koszyk składał się w 45% z dolarów USA, 35% – marek niemieckich, 10% – funtów brytyjskich, 5% – franków francuskich i 5% – franków szwajcarskich^[14]. Dodatkowo, od jesieni 1991 r. stosowano zasadę pełzającej dewaluacji, czyli codziennego podwyższania wartości koszyka walut wyrażonego w złotych polskich^[14].

Dążąc do ograniczenia nadmiernego wzrostu płac w przedsiębiorstwach wprowadzono podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń, zwany „popiwkiem”^[14]. Przekroczenie pewnego zmiennego progu ściągało, głównie na pozbawione naturalnego hamulca płacowego przedsiębiorstwa państwowe, sankcje podatkowe^[14].

Jednocześnie, wykorzystując wewnętrzną wymienialność złotego, zobowiązano przedsiębiorstwa do odsprzedawania bankom wpływów z eksportu i zezwolono im na zakup walut obcych na opłacenie importu^[14].

Równocześnie z uruchomieniem silnych hamulców antyinflacyjnych przystąpiono do stopniowej liberalizacji życia gospodarczego^[14]. Już w styczniu 1990 r. zezwolono na swobodne kształtowanie 90% cen, co pozwoliło ograniczyć dotacje budżetowe i stopniowo równoważyć rynek^[14].

Dopuszczono do prowadzenia handlu zagranicznego wszystkie podmioty, likwidując państwowy monopol handlu zagranicznego^[14]. W 1991 r. wprowadzono nową taryfę celną o charakterze ochronnym, a jednocześnie zgodną z normami prawa międzynarodowego^[14].

Uchylono ograniczenia w obrocie ziemią i posiadaniu gruntów przez gospodarstwa prywatne^[14]. Nie dotyczyło to obcokrajowców, którzy zgodnie z obowiązującym jeszcze przedwojennym prawem musieli uzyskiwać zezwolenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych^[14].

W ramach przekształceń instytucjonalnych przystąpiono do reformowania sfery budżetowej i systemu podatkowego^[14]. Rozdzielono budżet centralny i budżety terenowe, powołano izby i urzędy skarbowe wyposażone w silną egzekutywę fiskalną^[14]. Przystąpiono do zmian systemu podatkowego, czerpiąc wzorce z gospodarki zachodniej^[14].

Oprócz działań w sferze gospodarczej, tworzono osłonę socjalną dla rosnącej liczby bezrobotnych i osób znajdujących się w trudnych warunkach materialnych^[14]. Wprowadzono zasiłek dla bezrobotnych, zwykle wypłacany przez 12 miesięcy w wysokości 36% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce^[14]. W ramach reformy pomocy społecznej wprowadzono zasiłki stałe lub okresowe, w tym na zakup leków, dla kobiet w ciąży i mieszkaniowe^[14]. Zasiłki stanowiły uzupełnienie tych instytucji socjalnych, które funkcjonowały już wcześniej^[14].

Restrykcyjna polityka pieniężna została nieco złagodzona w czerwcu 1990 r. Zmniejszono ciężar „popiwku” i obniżono stopę procentową NBP^[14].

Sytuację skomplikowało przejście z początkiem 1991 r. na rozliczenia dolarowe w stosunkach z ZSRR, a następnie rozwiązanie RWPG^[14]. Spowodowało ono gwałtowny wzrost cen paliw i załamanie eksportu do krajów byłego bloku wschodniego^[14]. Nastąpiły spadek produkcji, pogorszenie bilansu płatniczego i wzrost deficytu budżetowego, głównie pod wpływem rosnących wydatków socjalnych^[14].

Te niekorzystne tendencje skłoniły władze gospodarcze do przeprowadzenia w maju 1991 r. skokowej dewaluacji złotego w celuzwiększenia atrakcyjności eksportu^[14]. Obniżka stopy oprocentowania kredytu refinansowego NBP miała pobudzić skłonność do inwestowania^[14]. Jednocześnie przyjęto ustawę o spółkach z udziałem zagranicznym, zachęcającą obcy kapitał do inwestowania w Polsce^[14].

Skutkiem powyższych ustaw było znaczne obniżenie inflacji i deficytu budżetowego (w 1990 nadwyżka), likwidacja niedoborów rynkowych i centralnego rozdzielnictwa materiałów, uzyskanie zgody wierzycieli na redukcję zadłużenia zagranicznego, znaczący przyrost rezerw dewizowych. Wśród ekspertów nie ma zgody, czy plan Balcerowicza miał bezpośredni wpływ na rozwój przedsiębiorczości i handlu, które zliberalizowała już rok wcześniej tzw. ustawa Wilczka^[7][15].

Mimo to, na skutek bankructw i likwidacji wielu przedsiębiorstw państwowych oraz redukcji zatrudnienia w tych które przetrwały, stopa bezrobocia po transformacji ustrojowej osiągnęła poziom rzędu 16,4% w 1993 r.

Utworzono międzynarodowy Fundusz Stabilizacji Złotego w wysokości 1 mld dolarów. Kurs złotego na ok. półtora roku został zamrożony na poziomie 10 tys. za dolara. Później przez kilka lat stosowano metodę kroczącej dewaluacji^[16].

Plan Balcerowicza był krytykowany^[8][17] za to, że przyczynił się do znacznego spadku stopy życiowej licznych grup ludności, zwłaszcza pracowników niedochodowych przedsiębiorstw państwowych oraz pracowników PGR-ów, tworząc obszary biedy i strukturalnego bezrobocia, które w wielu miejscach trwa do dzisiaj. Niektórzy ekonomiści^[18] zarzucali też planowi Balcerowicza zbyt słabą ochronę rynku wewnętrznego w czasie transformacji oraz dopuszczenie do wieloletniej zapaści całych gałęzi gospodarki na skutek braku państwowej polityki wpływania na jej strukturę.

Do najczęściej krytykowanych (głównie przez Grzegorza Kołodkę)^[19] elementów towarzyszących wprowadzeniu planu należą:

• Ustawa o uporządkowaniu stosunków kredytowych (z grudnia 1989), dzięki której z rynku miał być ściągnięty „nawis inflacyjny”. Uchylono postanowienia umów kredytowych dotyczących przywilejów i preferencji w zakresie dostępu do kredytów i ich oprocentowania poniżej inflacji. Wprowadzało „zmienne” progi oprocentowania zamiast umownych (w już zawartych umowach kredytowych) – w rezultacie, w warunkach istniejącej hiperinflacji, banki z dnia na dzień mnożyły swoje wierzytelności wobec kredytobiorców.
• Utrzymanie przez okres kilkunastu miesięcy (styczeń 1990 – maj 1991) stałego kursu dolara (9500 zł za dolara) – tak zwana kotwica antyinflacyjna. Skutkiem ubocznym był spadek siły nabywczej oszczędności i zadłużenia w dolarach oraz możliwość zysku inwestorów zagranicznych z wysokiego oprocentowania oszczędności w złotych (ograniczona prawem dewizowym oraz płynnością walutową gospodarki).

Według niektórych ekonomistów w latach 90. doprowadził on do załamania popytu wewnętrznego, zalania rynku krajowego importowaną produkcją, upadku zadłużanych polityką finansową przedsiębiorstw państwowych i wyprzedaży najlepszych z nich w ręce głównie kapitałów państw zachodnich, silnej pauperyzacji większości społeczeństwa i skokowego wzrostu bezrobocia. Przesądzającym wszakże na pokolenia skutkiem planu było stworzenie możliwości przeprowadzenia prywatyzacji majątku państwowego w formule latynoamerykańskiej w postaci wyprzedaży, aż do skali rozbioru gospodarczego, enklaw nowoczesności i rentowności zagranicznym korporacjom za 4,5–5% ich wartości odtworzeniowej^[20].

Finlandia została umieszczona w tabelach jako punkt odniesienia. Jest to kraj, którego gospodarka była ukierunkowana na handel z ZSRR, ale jednocześnie nie wymagała kosztownej transformacji systemowej. Na tym przykładzie można oszacować wpływ szoku zewnętrznego, jakim było załamanie gospodarki ZSRR.

Dynamika PKB wybranych krajów, obliczonego według parytetu siły nabywczej – „Groningen Growth and Development Centre”:

Dynamika liczby zatrudnionych w wybranych krajach – „Groningen Growth and Development Centre”:

Stopa bezrobocia w wybranych krajach:

Inflacja na koniec roku w wybranych krajach:

W ogłoszonych na początku stycznia 1990 roku wynikach sondażu, poparcie dla planu Balcerowicza wynosiło ok. 50%, przy prawie 15% głosów przeciw. Później z miesiąca na miesiąc poparcie systematycznie malało. Jednak po najboleśniejszym okresie przemian gospodarczo-ustrojowych (lata 1990–1993) i odejściu z rządu Leszka Balcerowicza, publiczna ocena jego planu ulegała okresowym wzrostom i spadkom, które są dość ściśle związane z okresowym pogorszeniem lub poprawą koniunktury w Polsce.

• Balcerowicz musi odejść
• plan Sachsa-Liptona
• Ustawa Wilczka

• LeszekL. Balcerowicz LeszekL., Socjalizm. Kapitalizm. Transformacja. Szkice z przełomu epok., Warszawa: PWN, 1997 .brak strony (książka)
• Program gospodarczy. Główne założenia i kierunki.. c355.republika.pl. [zarchiwizowane z tego adresu (2013-01-20)]. Założenia zaakceptowane przez Radę Ministrów 9 października 1989, opublikowane w „Rzeczpospolitej”
• Półroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1989–2010. GUS
• Baza danych ekonomicznych GGDC (ang.)
• AntoniA. Dudek AntoniA., Historia polityczna Polski 1989-2012, Kraków: Znak, 2013, ISBN 978-83-240-2130-7 .