Préfectures du Japon

Les 47 préfectures sont réparties en quatre types (identifiés par le dernier caractère de leur nom officiel japonais en kanji). Si ces quatre appellations correspondaient avant 1947 à une réelle différence de statut (avec des pouvoirs et compétences particuliers), la loi d'autonomie locale, tout en conservant la quadruple terminologie, ne les distingue plus sur le plan administratif. Ils sont réunis dans le jargon administratif sous le terme de todōfuken (都道府県^?), terme concaténant les quatre kanjis correspondant aux quatre types de préfecture : to (都^?), dō (道^?), fu (府^?) et ken (県^?).

To

La préfecture métropolitaine (都, to^?, signifiant « ville centrale » ou « métropole ») est le nom à partir de 1943 de l'ancien gouvernement urbain (fu) de Tokyo, créé en 1868 sur la base de l'ancien « Domaine géré directement par les magistrats du bourg d'Edo » (江戸の町奉行支配地, Edo-no-Machibugyō shihaichi^?) », soit la zone urbaine et future « Ville de Tokyo » (東京市, Tōkyō-shi^?, elle-même créée en tant que municipalité en 1889) et des districts ruraux voisins. En 1943, la ville de Tokyo est dissoute en tant que ville (市, shi^?) et ses anciens arrondissements sont devenus à la fois des municipalités distinctes et des arrondissements spéciaux similaires aux actuels districts japonais (郡, gun^?). Dans le même temps, le « Gouvernement urbain (ou préfecture) de Tokyo » (東京府, Tōkyō-fu^?) devient la « Métropole de Tokyo » (東京都, Tōkyō-to^?), la capitale japonaise : ainsi les différentes institutions officielles nationales (ou représentations officielles étrangères telles les ambassades) de l’actuelle capitale du Japon ne relèvent directement d’aucune des municipalités qui la composent aujourd’hui, mais bien d’une préfecture.

Dō

L'immense préfecture insulaire (道, dō^?) Hokkaidō (北海道^?) est la seule préfecture japonaise historiquement et entièrement subdivisée (en raison de sa taille, afin de mieux répartir les efforts administratifs des services préfectoraux sur l'ensemble de son territoire) en sous-préfectures, avant leur subdivision usuelle en districts et en villes. L'île aujourd'hui appelée Hokkaidō, et initialement désignée en japonais depuis l'époque médiévale « Terre des Ezo » (蝦夷地, Ezo-chi^?), « île des Ezo » (蝦夷島, Ezogashima^?) ou tout simplement Ezo (蝦夷^?, littéralement « Tribus des crevettes »), du nom donné aux populations y habitant. Si un premier contrôle fut installé au sud de l'île par l'intermédiaire du clan Matsumae au XVI^e siècle, Ezochi n'est intégrée en totalité dans l'organisation administrative japonaise qu'à la révolution Meiji et c'est alors, en 1869, que son nom est changé. L'explorateur Matsuura Takeshirō fait alors six propositions, mais le gouvernement central retient finalement celle d'Hokkaidō (北海道^?) en raison de la similarité de la prononciation du kanji 海 (kai) et les noms données à l'île par les Aïnous (Kuyi, Kuye, Qoy) mais surtout en référence (de par son suffixe dō signifiant « chemin », « route » et renvoyant à un espace marginal, éloigné du centre de décision, ainsi que, également par les kanji 北海, Hokkai, littéralement « mer du Nord », à une signification purement géographique) à l'ancien système du Gokishichidō. Celui-ci, mis en place à la période Asuka (v. 550-710), distingue deux types de divisions administratives : les cinq provinces situées dans la Région impériale (畿内, Kinai^?), cœur du pouvoir politique autour des capitales Nara puis Kyoto, et sept « chemins » (道, dō^?) dans le reste de l'empire. Bien qu'elles n'aient plus eu d'existence officielle après la période de Muromachi (1336-1573), ces entités ont conservé une signification géographique jusqu'à l'ère Meiji. Enfin, le nom d'Hokkaidō, littéralement « route de la mer du Nord », fait écho au Tōkaidō (ou « route de la mer de l'Est »), une des Gokaidō (« Cinq grandes routes » partant d'Edo durant le shogunat Tokugawa vers les principaux centres du Japon) qui constituait au XIX^e siècle, et encore aujourd'hui, le principal axe dans l'organisation du réseau de transport japonais. Quoi qu'il en soit, après avoir été gérée par une Commission de développement (開拓使, kaitakushi^?) de 1869 à 1871 puis subdivisée en trois préfectures (ken, appelées à partir des trois principaux centres urbains créés dans l'île : Sapporo, Hakodate et Nemuro) de 1871 à 1886, Hokkaidō devient finalement une seule et unique préfecture. Toutefois, le suffixe de 県 (ken) n'a jamais été rajouté à son nom si bien que la finale 道 (dō) a fini par prendre elle-même le sens de préfecture. Ainsi, l'expression de « préfecture d'Hokkaidō » n'est pratiquement jamais employée (car considérée comme un pléonasme), si ce n'est parfois pour différencier le gouvernement local de l'île elle-même.

Fu

Deux « gouvernements » (府, fu^?) existent : Osaka (大阪府, Osaka-fu^?) et Kyoto (京都府, Kyōto-fu^?). Leur désignation particulière provient de l'existence durant l'époque d'Edo de deux types de territoires créés par le bakufu pour assurer un meilleur contrôle des shoguns sur l'ensemble de l'empire : les « Domaines gérés directement par les magistrats du bakufu appelés Bugyō » (奉行支配地, Bugyō shihaichi^?) autour des neuf principales villes du pays, et 302 « Domaines des districts » (郡代支配地, Gunyo shihaichi^?) sur le reste du territoire. Lorsque le système féodal est aboli en 1868, les neuf Bugyō shihaichi reçoivent l'appellation de fu, utilisant un kanji renvoyant à la notion de « gouvernement », se retrouvant d'ailleurs dans bakufu (le « gouvernement de la tente »), mais aussi à celles commerciales d'« entrepôt », de « magasin » et, par extension donc, de gouvernement urbain. En 1871, avec l'installation officielle de l'organisation préfectorale, seules trois de ces entités, parmi les neuf originelles, conservent le nom de fu (Tokyo, centre politique et désormais capitale impériale ; Osaka, pôle économique et industriel ; Kyoto, ancienne capitale et toujours ville impériale). En 1943, Tokyo abandonne le suffixe fu pour celui nouvellement créé spécialement pour elle de to.

Ken

43 départements « ruraux » (県, ken^?) constituent le reste de l'archipel, et dont le kanji renvoie initialement aux notions de « pays » (au sens local du terme), « comtés », « campagne ». Malgré cette appellation cependant, la plupart d'entre elles sont aujourd'hui fortement, voire en quasi-totalité pour certaines, urbanisées.

La loi d'autonomie locale de 1947 ne reconnaît que deux niveaux de gouvernement local : les préfectures et les quatre types de municipalités (villes, arrondissements spéciaux de Tokyo, bourgs et villages), les secondes étant donc les subdivisions des premières. Toutefois, la loi permet dans certains cas le regroupement des communes en subdivisions intermédiaires qui n'ont généralement qu'un aspect purement administratif ou géographique, et absolument pas politique.

L'archipel comptant près de vingt-mille îles et îlots, ceux-ci sont rattachées à une préfecture, même si la distance qui les sépare de leur préfecture est énorme (jusqu'à 600 km). Pour mieux relayer leurs actions et assurer une meilleure desserte de leurs services dans ces espaces éloignés, les gouvernements préfectoraux peuvent décider de regrouper les municipalités en subdivisions administratives particulières généralement appelées sous-préfectures (支庁, shichō^?) sur le modèle de celles d'Hokkaidō, l'exemple principal étant les quatre sous-préfectures insulaires de Tokyo.

Ensuite, toutes les communes rurales (bourgs ou villages) sont regroupées en districts ou « comtés » qui servent uniquement d'entités géographiques et pour établir les adresses dans le système postal. Ce sont alors des subdivisions directes des préfectures ou, là où elles existent, des sous-préfectures (à l'exception de celles des îles dépendant de Tokyo qui font fonction de districts).

Dans de nombreuses préfectures, des regroupements comparables aux sous-préfectures mais sans statut juridique officiel qui les définissent clairement existent avec une notion proche des régions naturelles (ou pays traditionnels) en France. Ils sont souvent cités par les géographes et même certaines institutions officielles (ces regroupements sont basés plus ou moins sur le découpage des anciennes provinces impériales et de leurs subdivisions).

Cette organisation a été établie officiellement par le gouvernement de Meiji en 1871 dans le cadre d'une réforme dite « abolition du système han » sur le modèle français^{[réf. nécessaire]}. Il a remplacé dans les faits les anciennes provinces, bien que celles-ci n'aient jamais été officiellement abolies.

« L'empereur accepte la remise des fiefs par les daimyos en juillet 1869, mais conserve la division en fiefs. Les difficultés économiques que connaissaient la plupart des fiefs conduisirent promptement en juillet 1871 à leur suppression et au remodelage du pays en départements, qui ne coïncidaient que rarement avec les anciennes provinces. Ces divisions administratives furent à plusieurs reprises remaniées entre 1871 et 1888, date à laquelle il existait, outre Hokkaidō, 43 départements et trois districts urbains : Tokyo, Kyoto et Osaka^[2]. »

Selon les résultats du recensement national de 2015, la préfecture la plus peuplée de l'archipel est celle de Tokyo (13 515 000 habitants, soit 10,6 % de la population japonaise), devant les préfectures de Kanagawa (9 126 000 habitants) et d'Osaka (8 839 000 habitants). La moins peuplée est la préfecture de Tottori (589 000 habitants). Parmi les 47 préfectures, les neuf premières rassemblent 53,9 % de la population du pays^[3].

Préfecture		Capitale	Région	Île	Population (en 2009)	Superficie (en km2)	Densité (hab./km2)	Districts	Municipalités
Aichi	愛知県	Nagoya	Chūbu	Honshū	7 398 968	5 164,57	1 433	10	61
Akita	秋田県	Akita	Tōhoku	Honshū	1 100 124	11 612,28	95	6	25
Aomori	青森県	Aomori	Tōhoku	Honshū	1 385 096	9 607,11	144	8	40
Chiba	千葉県	Chiba	Kantō	Honshū	6 172 836	5 156,6	1 197	6	56
Ehime	愛媛県	Matsuyama	Shikoku	Shikoku	1 439 143	5 677,73	253,5	7	20
Fukui	福井県	Fukui	Chūbu	Honshū	809 282	4 189,54	193	7	17
Fukuoka	福岡県	Fukuoka	Kyūshū	Kyūshū	5 061 952	4 976,97	1 017	13	60
Fukushima	福島県	Fukushima	Tōhoku	Honshū	2 045 516	13 782,75	148,4	13	59
Gifu	岐阜県	Gifu	Chūbu	Honshū	2 090 333	10 621,17	197	9	42
Gunma	群馬県	Maebashi	Kantō	Honshū	2 008 075	6 363,16	315,6	7	36
Hiroshima	広島県	Hiroshima	Chūgoku	Honshū	2 861 882	8 479,05	337,5	5	23
Hokkaidō	北海道	Sapporo	Hokkaidō	Hokkaidō	5 543 556	83 456,58	66,4	68[4]	180[5]
Hyōgo	兵庫県	Kobe	Kinki	Honshū	5 598 220	8 395,84	667	8	41
Ibaraki	茨城県	Mito	Kantō	Honshū	2 963 483	6 095,69	486	7	44
Ishikawa	石川県	Kanazawa	Chūbu	Honshū	1 167 137	4 185,54	279	6	19
Iwate	岩手県	Morioka	Tōhoku	Honshū	1 343 102	15 278,86	88	11	35
Kagawa	香川県	Takamatsu	Shikoku	Shikoku	1 000 958	1 876,51	533,4	5	17
Kagoshima	鹿児島県	Kagoshima	Kyūshū	Kyūshū	1 711 708	9 188,67	186	8	45
Kanagawa	神奈川県	Yokohama	Kantō	Honshū	8 994 595	2 415,84	3 723	6	33
Kōchi	高知県	Kōchi	Shikoku	Shikoku	777 914	7 105,13	109,5	6	34
Kumamoto	熊本県	Kumamoto	Kyūshū	Kyūshū	1 816 557	7 405,8	245	10	47
Kyoto	京都府	Kyoto	Kinki	Honshū	2 633 157	4 613,01	571	6	26
Mie	三重県	Tsu	Kinki	Honshū	1 862 347	5 777,19	322,4	7	29
Miyagi	宮城県	Sendai	Tōhoku	Honshū	2 335 562	7 285,75	320,6	10	36
Miyazaki	宮崎県	Miyazaki	Kyūshū	Kyūshū	1 132 150	7 734,8	146,4	7	28
Nagano	長野県	Nagano	Chūbu	Honshū	2 163 671	13 562,23	159,5	14	80
Nagasaki	長崎県	Nagasaki	Kyūshū	Kyūshū	1 434 260	4 104,48	349,4	4	23
Nara	奈良県	Nara	Kinki	Honshū	1 402 268	3 691,09	380	7	39
Niigata	新潟県	Niigata	Chūbu	Honshū	2 385 896	12 583,48	189,6	10	30
Ōita	大分県	Ōita	Kyūshū	Kyūshū	1 197 347	6 339,54	189	3	18
Okayama	岡山県	Okayama	Chūgoku	Honshū	1 943 891	7 113,21	273,3	10	27
Okinawa	沖縄県	Naha	Kyūshū	Okinawa	1 381 166	2 275,91	607	5	41
Osaka	大阪府	Osaka	Kinki	Honshū	8 836 873	1 897,85	4 656	5	43
Saga	佐賀県	Saga	Kyūshū	Kyūshū	853 288	2 439,6	350	6	20
Saitama	埼玉県	Saitama	Kantō	Honshū	7 159 987	3 797,25	1 885,6	9	70
Shiga	滋賀県	Ōtsu	Kinki	Honshū	1 401 605	4 017,36	349	5	26
Shimane	島根県	Matsue	Chūgoku	Honshū	720 595	6 707,86	107,4	7	21
Shizuoka	静岡県	Shizuoka	Chūbu	Honshū	3 791 519	7 780,33	487	7	35
Tochigi	栃木県	Utsunomiya	Kantō	Honshū	2 010 701	6 408,28	314	6	30
Tokushima	徳島県	Tokushima	Shikoku	Shikoku	790 136	4 146,55	190,6	8	24
Tokyo	東京都	Shinjuku	Kantō	Honshū	12 974 936	2 187,65	5 931	1	62
Tottori	鳥取県	Tottori	Chūgoku	Honshū	591 906	3 507,26	169	5	19
Toyama	富山県	Toyama	Chūbu	Honshū	1 096 717	4 247,55	258	2	15
Wakayama	和歌山県	Wakayama	Kinki	Honshū	1 007 402	4 726,29	213	6	30
Yamagata	山形県	Yamagata	Tōhoku	Honshū	1 181 775	9 323,46	127	8	35
Yamaguchi	山口県	Yamaguchi	Chūgoku	Honshū	1 459 559	6 112,81	239	4	20
Yamanashi	山梨県	Kōfu	Chūbu	Honshū	869 572	4 465,37	195	5	28

L'administration des préfectures, comme celles de toutes les subdivisions administratives japonaises, est régie par la loi d'autonomie locale de 1947.

Compétences

Les compétences préfectorales peuvent varier entre les différents types de statut, mais regroupent généralement :

• services sociaux : la gestion et la distribution des aides sociales (l'assistance financière publique, les aides et aménagements pour l'enfance, les personnes âgées et handicapées) dans les villages et bourgs de la préfecture (les villes assurent elles-mêmes ces services sur leur territoire), la création de bureaux consultatifs pour l'enfance (sauf pour ce qui est des villes désignées par ordonnance qui sont compétentes dans ce domaine).
• hygiène et santé publique : les préfectures assurent les services quotidiens dans ce domaine par le biais de centres de santé publique (sauf dans les villes désignées par ordonnance qui ont leurs propres centres) qui supervisent des examens médicaux, des activités d'hygiène alimentaire, des programmes de sensibilisation, des inspections d'hygiène dans les hôtels, restaurants et établissements de logement, les bains publics, les barbiers et coiffeurs, les salons de beauté et autres établissements liés à la santé publique. Il existe également des hôpitaux préfectoraux.
• environnement, propreté et protection de la nature : participation et élaboration de programmes environnementaux et de nettoyage en coopération avec les autres échelons administratifs, tandis que la préfecture est compétente pour l'agrément pour les déchets industriels (délivré par le gouverneur). Elle est responsable de l'entretien des espaces montagnards et des chemins forestiers ainsi que de la protection des forêts (n'appartenant pas au domaine de l'État) en suivant le plan défini par le gouvernement central.
• développement économique et industriel : la mise en place de plans de promotion des entreprises locales par le biais d'aides, subventions ou d'aménagements particuliers.
• développement urbain : les gouverneurs de préfectures comportant une ville désignée par ordonnance gouvernementale établissent, en coordination avec le maire de cette ville, les politiques de gestion de l'accroissement, du développement et de l'entretien de la zone urbaine. La préfecture assure le contrôle des plans d'urbanisme développés par toutes les communes de son territoire par le biais d'une commission de la planification municipale qui doit donner son avis sur le plan avant qu'il ne soit appliqué.
• infrastructures :
  • routières : les préfectures possèdent un réseau routier, dit de routes préfectorales (généralement au moins à quatre voies et en circulation plus rapide que les routes communales), qu'il gère et entretient (sauf pour celles passant sur le territoire d'une ville désignée par ordonnance gouvernementale), et le gouverneur peut être amené à être responsable pour certaines autoroutes nationales.
  • fluviales : les gouverneurs assurent l'entretien et l'aménagement des rivières et fleuves de classe 2 (l'une des deux classes de cours d'eau sur lesquels la loi sur les rivières s'applique pleinement, la classe 1 regroupant les fleuves les plus importants directement gérés par le gouvernement central). Les préfectures construisent, entretiennent et gèrent les bassins fluviaux d'écoulement des eaux usées.
• forces de police : l'essentiel des actions policières sont de la compétence des préfectures, sous la supervision d'un Comité de la Sécurité public et l'autorité d'un Département de la Police préfectorale. Celui-ci, qui dépend du gouvernement de la préfecture, gère les effectifs, le matériel, les actions, les postes et les kōban de police. Les activités de cette dernière sont : la prévention du crime notamment par des patrouilles ou des contrôles de routine, l'arrestation des suspects, la protection des plus démunis (enfants, personnes âgées ou handicapées), le contrôle de la circulation, la propreté des espaces publics et, plus généralement, le maintien de la paix et de l'ordre public. L'une des plus importantes polices du Japon, de par ses effectifs, ses moyens et ses activités, reste la police métropolitaine de Tokyo. Bien que les brigades de sapeurs-pompiers dépendent généralement des communes, celles de Tokyo sont directement supervisées par le gouvernement métropolitain tandis que la plupart des préfectures développent des services de prévention contre le feu et les catastrophes surtout chargés de coordonner les actions des différents acteurs dans ce domaine (polices préfectorales, pompiers communaux, forces d'autodéfense notamment).
• éducation : les préfectures assurent la gestion matérielle, humaine (effectifs, inscriptions, services aux élèves et aux professeurs) et pédagogique (inspection, application des programmes) des lycées publics et des écoles spécialisées, et ont aussi autorité sur l'ensemble des établissements privés. Cette compétence est assurée par un Bureau de l'Éducation autonome vis-à-vis du gouverneur mais dont les membres sont désignés par ce dernier (avec confirmation de l'assemblée préfectorale).

Pour mettre en œuvre leur politique, les préfectures établissent des plans d'orientation pour des durées de 5 ou 10 ans, répartissent leur action entre plusieurs départements et services qui font partie de l'exécutif local et se reposent sur toute une gamme d'entreprises publiques préfectorales.

Gouverneurs

Le pouvoir exécutif au niveau des préfectures est exercé par un gouverneur (都道府県 知事, Todōfuken chiji^?, plus rarement traduit par « préfet »), terme général regroupant le gouverneur métropolitain de Tokyo (都 知事, Tochiji^?, parfois également traduit, par abus de langage, par « maire de Tokyo »), le gouverneur d'Hokkaidō (道 知事, Dōchiji^?), les deux gouverneurs urbains d'Osaka et de Kyoto (府 知事, Fuchiji^?) et 43 autres gouverneurs ruraux (県 知事, Kenchiji^?). Ils sont élus au suffrage universel direct uninominal à un tour pour un mandat de 4 ans renouvelable. Tout en mettant en application la politique liée aux champs de compétences de sa préfecture, le gouverneur est également le représentant de l'État dans celle-ci et dépend donc dans ce domaine du ministère des Affaires intérieures et des Communications. Il est secondé par un ou plusieurs vice-gouverneurs, désignés par l'Assemblée préfectorale, et dirigent le gouvernement local qui comprend plusieurs départements et organismes publics.

Assemblées

Le pouvoir législatif local est quant à lui confié à une Assemblée préfectorale (都道府県 議会, Todōfuken gikai^?), terme englobant là encore l'Assemblée métropolitaine de Tokyo (都 議会, Togikai^?), l'Assemblée d'Hokkaidō (道 議会, Dōgikai^?), les deux Assemblées gouvernementales d'Osaka et de Kyoto (府 議会, Fukigai^?) et les 43 autres Assemblées rurales (県 議会, Kengikai^?). Elles sont élues pour un mandat de 4 ans au suffrage universel direct, les votes ayant lieu au niveau de circonscriptions électorales qui, en fonction de leur population, envoient chacune plusieurs représentants élus par le biais du vote unique non transférable. Ces Assemblées légifèrent en préparant, votant ou bien au contraire en abolissant des ordonnances locales, établissent le budget des autorités de la préfecture, approuvent les comptes et contrôlent les activités des organismes préfectoraux.