ภาระรับผิดชอบ
ภาระรับผิดชอบ[1] หรือ ภาระความรับผิด[1] (accountability) หมายถึง ความรับผิด และรับชอบในผลของการกระทำตามบทบาทหน้าที่ของผู้กระทำ ไม่ว่าผู้นั้นจะดำรงตำแหน่งใดในทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง (Tsai, 2011: 5)[2] อย่างไรก็ตาม คำนี้อาจจะพิจารณาได้เป็นสองความหมายที่ซ้อนกัน ความหมายแรก เป็นความหมายที่ใช้กันทั่วไปในระบอบประชาธิปไตย ที่หมายถึง บรรดาผู้ที่ใช้อำนาจ ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาล สมาชิกรัฐสภา หรือสภาท้องถิ่นผู้มาจากการเลือกตั้ง หรือ ข้าราชการและเจ้าหน้าที่รัฐผู้มาจากการแต่งตั้ง จะต้องแสดงให้เห็นได้ว่าตนได้ใช้อำนาจที่ได้รับมอบ รวมทั้งได้ปฏิบัติหน้าที่อย่างถูกต้องเรียบร้อย ความหมายที่สองคือ รูปแบบต่างๆ ในอันที่จะให้เกิดความแน่ใจได้ว่า ค่านิยมของผู้ที่ได้รับมอบอำนาจหรือความรับผิดชอบมีความสอดคล้องต้องกันกับค่านิยมของผู้ที่มอบอำนาจ (พฤทธิสาณ, 2554: 1)[3]
อรรถาธิบาย
ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย การสร้างภาระรับผิดชอบมีหลายกลไกด้วยกัน ประกอบด้วย “การเลือกตั้ง” เป็นพื้นฐานสำคัญที่สุดที่ทำให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองต้องมีความผูกพันกับสาธารณะซึ่งก็คือประชาชนที่เป็นผู้เลือกตั้งให้บุคคลนั้นได้เข้ามาดำรงตำแหน่ง “กระบวนการรัฐธรรมนูญและนิติบัญญัติ” เป็นการตรวจสอบและถ่วงดุลโดยใช้กลไกเชิงสถาบันอย่างเป็นทางการ “การควบคุมการคอร์รัปชั่นของข้าราชการ” เป็นการดูแลในด้านการนำนโยบายไปปฏิบัติ “พื้นที่ประชาสังคม” ในการให้ตัวแสดงทางสังคมอื่นๆ เข้ามาตรวจสอบความโปร่งใสของรัฐ และ “การกระจายอำนาจ” ในการแบ่งภาระความรับผิดชอบสาธารณะให้กับท้องถิ่นและกระจายอำนาจในการจัดการเพื่อให้เหมาะสมกับความแตกต่างเชิงภูมิศาสตร์ รวมถึงการทำให้ประชาชนในท้องถิ่นได้ตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานท้องถิ่นด้วย (Tsai, 2011: 7-8)[4]
คำว่า ภาระรับผิดชอบ (accountability) แตกต่างจากคำว่า ความรับผิดชอบ (responsibility) ซึ่งคำว่า ความรับผิดชอบ คือการรับผิดชอบต่อภาระหน้าที่ตามตำแหน่งงานที่ได้รับมา ทั้งในการปฏิบัติงานเพื่อบรรลุเป้าหมายและการรักษากฎระเบียบ แต่ ภาระรับผิดชอบ คือการรับผิดชอบที่ผู้ปฏิบัติงานจะต้องถูกควบคุม ตรวจสอบ ชี้แจง ต่อสาธารณะซึ่งเป็นพื้นที่ภายนอก ผู้ปฏิบัติหน้าที่จึงต้องมีความโปร่งใส ยึดหลักความประหยัด และสามารถถูกตรวจสอบจากประชาชนทั่วไปได้ ดังนั้น ภาระรับผิดชอบ จึงมีขอบข่ายกว้างกว่า ความรับผิดชอบ
ภาระรับผิดชอบสามารถแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบคือ
- ภาระรับผิดชอบตามแนวยืน (vertical accountability) เป็นหลักความรับผิดชอบที่ภาครัฐในฐานะองค์กรที่ “เหนือกว่า” ต้องรับผิดชอบต่อประชาชนในฐานะที่ “อยู่ใต้การปกครอง” เนื่องจากประชาชนเป็นผู้เลือกตั้งผู้ปกครองขึ้นไปมีอำนาจ ทำให้ประชาชนต้องสามารถตรวจสอบผู้ปกครองได้ หรือกล่าวได้ว่าประชาชนต้องสามารถตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ตามตัวบทกฎหมายอย่างเป็นทางการ ไม่ใช่แค่เรื่องทำผิดกฎหมายหรือไม่ แต่ต้องรวมถึงความคุ้มค่าและจริยธรรม ในที่นี้รวมถึงสื่อมวลชนด้วย
- ภาระรับผิดชอบตามแนวนอน (horizontal accountability) เป็นหลักความรับผิดชอบที่หน่วยงานของรัฐหน่วยงานหนึ่งจะต้องมีต่ออีกหน่วยงานหนึ่ง ความสัมพันธ์ดังกล่าวจึงเป็นการตรวจสอบระหว่างหน่วยงานของรัฐในฐานะที่เสมอกัน เช่น นิติบัญญัติตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร หรือองค์กรอิสระตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลและหน่วยงานราชการ เป็นต้น[5]
ตัวอย่างการนำไปใช้ในประเทศไทย
ในทางปฏิบัติของไทยพบว่า หลักภาระรับผิดชอบได้ถูกนำมาใช้อย่างจริงจังหลังการเกิดวิกฤติเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 โดยสามารถพบในตัวบทกฎหมายว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ในมาตรา 3/1 วรรคหนึ่งและสามที่ว่า
...การบริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจตัดสินใจ การอำนวยความสะดวก และการตอบสนองความต้องการของประชาชน ทั้งนี้ โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลของงาน...ในการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการ ต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้คำนึงถึงความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงาน การมีส่วนร่วมของประชาชน การเปิดเผยข้อมูล การติดตามตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ ตามความเหมาะสมของแต่ละภารกิจ...
— [6]
อย่างไรก็ดี การปฏิบัติของระบบราชการไทยยังคงมีปัญหาอยู่มาก ซึ่งสามารถจำแนกได้ดังนี้
- ปัญหาเชิงโครงสร้างการเมือง: ภาระรับผิดชอบเกิดขึ้นได้ยาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับระบบรัฐสภาในประเทศไทย ที่รัฐบาลครองเสียงข้างมากในสภา ส่งผลให้ไม่เกิดการตรวจสอบระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร
- ปัญหาการนำกฎหมายไปใช้: เป็นปัญหาของระบบราชการที่ยึดติดกับตัวบทกฎหมาย มากกว่าการบริการประชาชน หรือเรียกว่าการบรรลุผิดเป้าหมาย (goal displacement) ทำให้ภาระรับผิดชอบเป็นเพียงสิ่งที่ต้องทำไปเพื่อให้ครบขั้นตอน ไม่ได้มุ่งหวังให้ประชาชนตรวจสอบจริงๆ
- ปัญหาในทัศนคติ: การทำงานของระบบการเมืองและระบบราชการไทย ไม่ส่งเสริมให้เกิดการตรวจสอบ เพราะไปคิดว่าเป็นการมุ่งจับผิดและมุ่งหวังทำร้ายฝ่ายตรงข้าม มากกว่าที่จะมองการตรวจสอบเป็นเรื่องของการทำให้ภารกิจมีประสิทธิภาพและความประหยัดสูงสุด รวมถึงทัศนคติที่มองว่าประชาชนไม่มีความรู้เพียงพอที่จะตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ ทำให้ภาครัฐไม่เปิดเผยข้อมูลหรือตัวเลขในการดำเนินนโยบายต่างๆ
ดังนั้น การแก้ไขปัญหาเรื่องภาระรับผิดชอบจึงต้องนำหลักการดังกล่าวมาปรับใช้ในชีวิตประจำวัน ไม่จำกัดอยู่เพียงภาครัฐ แต่ต้องขยายขอบเขตไปถึงภาคเอกชนและภาคสังคมต่างๆ ซึ่งการเจริญเติบโตของเทคโนโลยีอย่างอินเทอร์เน็ต ก็จะส่งเสริมให้เกิดการตรวจสอบได้ เมื่อประชาชนตื่นตัวและพร้อมที่จะติดตามภาครัฐ ภาครัฐจึงไม่อาจปฏิเสธที่จะต้องนำหลักภาระรับผิดชอบที่มีอยู่ในตัวบทกฎหมายลงมาสู่การปฏิบัติจริง[7]