Reforma administracyjna w Polsce (1999)

Skutki i ocena reformy podziału administracyjnego z 1975 r.

W 1973 roku, Komisja Planu Krajowego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk przeprowadziła seminarium na temat problematyki podziału administracyjnego kraju. Jego wynikiem było stwierdzenie, że podział wymaga zmian, opowiedziano się jednakże za pozostawieniem wszystkich trzech jego stopni^[1].

Zaledwie dwa lata później, w 1975 roku rząd przeprowadził trzeci etap reformy podziału administracyjnego, którego głównym skutkiem było zniesienie powiatów jako drugiego stopnia administracji państwowej oraz zwiększenie liczby jednostek stopnia wojewódzkiego z łącznie 22 do 49^[2].

Zmiana została przeprowadzona bez dyskusji publicznej oraz konsultacji ze środowiskami naukowymi i akademickimi. Debata na ten temat wygasła aż do początku lat 80., kiedy to powodowany kryzysami w wielu dziedzinach – politycznej, gospodarczej oraz społecznej – rząd zwrócił się do KPZK z propozycją przeprowadzenia ekspertyzy na temat przyszłości podziału administracyjnego^[3].

Prace trwały od połowy 1982 do 1984 roku i poskutkowały powstaniem wielu materiałów, wypracowaniem różnych koncepcji oraz przeprowadzeniem dyskusji, z których najważniejsza odbyła się w dniach 16–17 kwietnia 1984 roku na seminarium pt. „Studia nad wariantami podziału administracyjnego”.

Wynikiem ekspertyzy był raport końcowy, w którym dokonano próby odpowiedzi na najważniejsze pytanie, sformułowane w jej założeniach: „Czy w świetle dotychczasowych doświadczeń polskich, należy utrzymać podział dwustopniowy, czy też wprowadzić ponownie podział trójstopniowy?”^[4]

Uczestnicy badań podzielili się na dwie grupy, z których każda opowiadała się za inną koncepcją przyszłego podziału administracyjnego Polski, wskutek czego autorzy raportu postanowili nie dawać jednoznacznej odpowiedzi na postawione przed rozpoczęciem prac pytanie. Zamiast tego, opublikowane zostały trzy prace naukowe:

1. „Korekta obecnego podziału administracyjnego Polski. Wersja minimum” autorstwa Andrzeja Stasiaka i Marka Potrykowskiego^[5],
2. „Koncepcja podziału dwustopniowego – wariant podstawowy” Jerzego Kołodziejskiego i Andrzeja Stasiaka^[6],
3. „Wnioski w sprawie przyszłego podziału administracyjnego Polski” Andrzeja Wróbla wraz z zespołem^[7].

Autorzy pierwszej z prac przedstawili rozwiązanie, polegające na utrzymaniu dwustopniowego podziału administracyjnego przy zastosowaniu wobec niego drobnych korekt. Zauważono, że reforma z 1975 roku w wielu przypadkach w sztuczny sposób przerwała powiązania społeczne, komunikacyjne oraz usługowe, istniejące od wielu lat. W najbardziej szkodliwy sposób odczuwane było to w obszarze aglomeracji trzech wielkich polskich miast – Warszawy, Łodzi oraz Krakowa. Przez to też, opracowanie skupia się na planie powiększenia województw krakowskiego, łódzkiego i warszawskiego. Powstały dwa warianty tego powiększenia – wersja „minimum” oraz „minimum poszerzona”, której skutkiem byłaby również likwidacja województwa skierniewickiego i podanie w wątpliwość istnienia województw sieradzkiego oraz bielskiego. Wynikiem tych korekt byłoby województwo warszawskie o powierzchni 8967 km² i 2,87 mln mieszkańców, województwo łódzkie o powierzchni 5647 km² i 1,51 mln mieszkańców oraz województwo krakowskie o powierzchni 6238 km² i 1,6 mln ludności. Dodatkowo, autorzy postulowali dokonanie korekt granic innych województw poprzez włączenie w obszar jednego województwa gmin, stanowiących przed 1975 rokiem jeden powiat, co uspokoiłoby nastroje społeczne oraz wpłynęłoby pozytywnie na tożsamość terytorialną ich mieszkańców^[8].

Drugie opracowanie, tak samo jak pierwsze, postuluje pozostanie przy dwustopniowym podziale administracyjnym, jednak z przeprowadzeniem w nim głębokich zmian. W opracowaniu przyjęto zasadę oparcia się z siedzibami województw o duże ośrodki węzłowe (przyznając fakt ówczesnej „ułomności systemu osadniczego Polski”, w której to w wielu miejscach brakuje takich ośrodków^[9]), z jednoczesnym zwróceniem uwagi na inne czynniki, jak specyfika środowiska naturalnego oraz konieczność koordynacji pewnych gałęzi gospodarki^[10]. Efektem zmian, opisywanych przez autorów, byłaby likwidacja 7–8 województw: elbląskiego (podzielonego głównie między gdańskie i olsztyńskie), ostrołęckiego (włączonego głównie do łomżyńskiego), bialskopodlaskiego (włączonego głównie do siedleckiego), chełmskiego (przyłączonego do lubelskiego), bielskiego (podzielonego między katowickie a krakowskie), skierniewickiego (podzielonego między warszawskie i łódzkie), sieradzkiego (przyłączonego głównie do łódzkiego) i ewentualnie jeleniogórskiego (które łącznie z wałbrzyskim utworzyłyby województwo sudeckie). Dodatkowo, na pograniczu województw elbląskiego, gdańskiego, bydgoskiego i toruńskiego postulowano utworzenie województwa grudziądzkiego^[11].

Ostatnia z przytoczonych prac jako swój główny postulat proponuje powrót do podziału trójstopniowego. Wniosek ten oparto na fakcie, iż wynikające z logicznych przesłanek zmniejszenie liczby województw musiałoby się jednocześnie wiązać ze zwiększeniem ilości gmin, przypadających na jedno województwo (która już ówcześnie w wielu przypadkach przekraczała 50, a nawet 70), co utrudnia spełnianie przez gminy niektórych swoich zadań, zwłaszcza budownictwa mieszkaniowego, gospodarki komunalnej czy też szkolnictwa^[12]. Autorzy zaprezentowali dwa rozwiązania:

• utworzenie około 200–250 powiatów skupiających po 10–12 gmin, funkcjonujących w podobny sposób do tych sprzed reformy z 1975 roku, co jednak wiązałoby się z problemami w obszarach aglomeracyjnych,
• utworzenie około 100 okręgów, skupiających po ponad 20 gmin, spośród których niektóre byłyby specjalnymi okręgami aglomeracyjnymi; takie z kolei rozwiązanie rodziłoby problemy na obszarach bez ośrodka mogącego spełniać rolę siedziby takiego okręgu (miasto zamieszkiwane przez co najmniej 30-40 tys. osób) oraz na obszarach, bezpośrednio przylegających do dużych aglomeracji^[13].

Z wyborem rozwiązania powiązana byłaby postulowana ilość utworzonych województw. Ostatecznie jako wstęp do rozważań proponowane były trzy rozwiązania: 34 województwa i ok. 250 powiatów, 23 województwa i ok. 200–220 powiatów oraz 13 województw i 94 okręgi^[14].

Wszyscy, biorący udział w badaniu zgodzili się w jednej sprawie – konieczności braku pośpiechu przy przygotowaniu i przeprowadzaniu reformy. Pogląd ten został skonkretyzowany w ostatecznym raporcie z ekspertyzy, który przedstawia dwie możliwe daty jej przeprowadzenia: początek 1988 roku (przed wyborami do rad narodowych) lub przełom roku 1990 i 1991 (pod koniec kadencji wybranych wówczas władz)^[15].

Pomimo przeprowadzonych w tak szeroki sposób badań i udowodnienia ich celowości, władze nie zdecydowały się na żadną poważniejszą ingerencję w podział administracyjny aż do zmiany ustrojowej w Polsce. W późniejszych latach jednak powoływano się na ich wyniki^[16], a uczestnicy badań pojawili się później w zespołach, pracujących w latach 90. nad reformą samorządową oraz administracyjną^[17].

Kwestia reformy administracyjnej podczas transformacji ustrojowej

Rosnący w społeczeństwie poziom niezadowolenia osiągnął swoją kulminację na przełomie lat 70. i 80., skutkując powstaniem w 1980 roku NSZZ „Solidarność”. Pierwszy zjazd tej organizacji zakończył się uchwaleniem 7 października 1981 roku programu „Samorządna Rzeczpospolita”, której jednym z podstawowych postulatów było odtworzenie zlikwidowanego w 1950 roku samorządu terytorialnego.

Kierując się tymi żądaniami, władze PRL uchwaliły w 1983 roku nową ustawę o radach narodowych i samorządzie terytorialnym, w teorii spełniając postulaty związkowców. W rzeczywistości powstałe samorządy były samodzielne jedynie z nazwy – zachowały pełną zależność finansową i majątkową od jednostek wyższego poziomu. Ich decyzje musiały być akceptowane przez rząd centralny, który na dodatek realizował większość inwestycji, powoływał i odwoływał osoby na stanowiskach wykonawczych oraz, przez ówczesną sytuację gospodarczą, podejmował wszystkie decyzje finansowe i planistyczne, nawet w bardzo drobnych sprawach^[18]. Rzeczywistą władzę na szczeblu lokalnym pełnili będący urzędnikami państwowymi naczelnicy, a niski poziom wiary ludności w taką władzę została przedstawiona w jednym z sondaży z końca lat 80., według którego tylko 24,5% ankietowanych uważało, że władze terenowe nie biorą łapówek do załatwienia spraw urzędowych^[19].

Takie były powody, z których debata nad kształtem samorządu terytorialnego stała się jednym z głównych zagadnień obrad Okrągłego Stołu, które odbyły się między lutym a kwietniem 1989 roku. W ramach obrad wydzielony został podzespół ds. stowarzyszeń i samorządu terytorialnego (a z kolei w jego ramach działała grupa robocza ds. samorządu terytorialnego), którego debaty położyły podstawy pod późniejsze reformy.

Oprócz uściślenia kształtu późniejszego samorządu terytorialnego, podzespół wysnuł kilka wniosków na temat kształtu podziału administracyjnego Polski. Jego członkowie ze strony solidarnościowo-opozycyjnej podzielali pogląd badaczy z połowy lat 80. o konieczności zmiany wadliwego podziału^[20] i nie chcieli jego utrwalenia^[21], dlatego też sprzeciwiali się utworzeniu samorządów na poziomie wojewódzkim i woleli budować struktury samorządowe od dołu^[22]. Żywili nadzieję, że układy ponadlokalne wytworzą się samoistnie^[23]. Wyrazili się również negatywnie o ówczesnych ciągłych zmianach granic (podając za przykład powiększenie Lublina na początku 1989 roku)^[24].

Strona koalicyjno-rządowa sprzeciwiała się temu postulatowi i proponowała utworzenie samorządu również na poziomie wojewódzkim, łącznie z przypisaniem do niego mienia komunalnego^[26].

Wprowadzenie podziału państwa na rejony

Podczas debat podzespołu przyznano również, że w Polsce istniał „de facto 4-stopniowy administracji na okręgi, województwa, rejony i gminy” oraz że samorządne gminy nie będą w stanie poradzić sobie z wszystkimi ich potencjalnymi zadaniami (jak przejęcie zadań sądów i prokuratur rejonowych lub rejonowych wydziałów spraw wewnętrznych)^[27]. Dlatego też już wtedy uznano, że konieczne będzie umocowanie w prawie i ujednolicenie rejonu (wówczas istniało kilkadziesiąt różnych podziałów specjalnych na rejony^[28] jako odpowiedzialnego za zadania ponadlokalne^[29], najniższego stopnia administracji rządowej^[26].

Dalsze prace nad reformami trwały do początku 1990 roku, kiedy to w Sejmie 25 stycznia przedstawiono senacki projekt ustawy o samorządzie gminnym. Podczas debaty potwierdzono odłożenie w czasie wprowadzenia samorządu na poziomie innym niż gmina, z powodu zarówno braku pieniędzy, jak i braku doświadczenia społeczeństwa w kwestiach samorządowych^[30]. Negatywnie odniesiono się również do wprowadzenia zmian terytorialnych województw oraz gmin^[31]. Pomimo zastrzeżeń i negatywnego stanowiska senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego, nie wniosła ona poprawek do zmienionego w stosunku do ich propozycji oraz uchwalonego przez Sejm projektu z uwagi na konieczność szybkiego procedowania zmian^[32] i ostatecznie ustawa o samorządzie gminnym weszła w życie w dniu wyborów do rad gminnych – 27 maja 1990 roku^[33].

W międzyczasie toczyły się również prace nad ustanowieniem podziału pomiędzy kompetencjami władz rządowych i samorządowych. Nad uściślającym te zagadnienia rządowym projektem ustawy komisja sejmowa pracowała od 22 lutego 1990 roku^[34], trafił on pod obrady Sejmu 22 marca i został tam przyjęty^[35]. Zgodnie z ustaleniami Okrągłego Stołu, stanowił on usankcjonowanie już istniejącego w praktyce podziału kraju na jednostki specjalne^[36][37]. Dodatkowo, wstępne plany zakładały późniejsze przekształcenie utworzonych rejonów w pełnoprawne powiaty oraz jednoczesną reformę podziału stopnia wojewódzkiego w perspektywie 4–5 lat^[38].

Nowa ustawa w znaczny sposób uporządkowała kompetencje różnych służb oraz dokonała wyraźnego podziału między władzę rządową i samorządową. Władzę rządową podzielono na dwa typy organów: ogólną (podległą wojewodzie) oraz specjalną (podporządkowaną ministrom i stanowiącą instytucje jak np. izby skarbowe, Państwową Inspekcję Sanitarną czy Inspekcję Ochrony Środowiska). Wojewoda otrzymał uprawnienia zarządzania sprawami handlu, kultury czy zatrudnienia, które do tej pory leżały w gestii kierowników wydziałów do tych spraw; przejął również uprawnienia dotychczasowych wojewódzkich rad narodowych do wydawania przepisów prawa miejscowego. Władzy samorządowej z kolei zlecono część zadań administracji rządowej, jak np. ewidencjonowanie działalności gospodarczej^[39], prowadzenie urzędów stanu cywilnego oraz części ośrodków zdrowia^[40].

Jednakże, części zadań ze względów praktycznych, przez brak wystarczającej ilości wykwalifikowanych pracowników^[38], nie dało się powierzyć w całości samorządom gminnym, a ze względu na sprawność administracji oraz konieczność zbliżenia niektórych instytucji do obywateli nie mogły one pozostać w gestii urzędów wojewódzkich^[41]. Dlatego też rozdział 6. ustawy wprowadza instytucję rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiących jednostki pomocnicze województw^[35].

Urzędom rejonowym przekazano m.in. uprawnienia dotyczące wydawania zezwoleń na budowę, rejestrowania pojazdów oraz wydawania praw jazdy i paszportów, przeprowadzania scaleń gruntów oraz brania udziału w poborach wojskowych. Ustanowiono je również instytucją nadzorczą oraz odwoławczą dla decyzji samorządów^[40][42].

Pod koniec kwietnia 1990 roku minister Jerzy Kołodziejski zapowiedział, że liczba utworzonych rejonów będzie się wahać między 180 a 200, usprawiedliwiając ten spadek o blisko połowę wobec liczby zniesionych w 1975 r. powiatów brakami finansowymi oraz kadrowymi^[43]. W swoim wystąpieniu na forum Sejmu, pełnomocnik rządu ds. reformy samorządowej Jerzy Regulski zapewnił, że podział kraju na rejony odbędzie się po konsultacjach z samorządami, ale jednocześnie próbował zniechęcić ubiegające się o rolę ich siedzib samorządy miejskie, przestrzegając je przed mogącym wystąpić naturalnym wywieraniem wpływu na nie przez władze rejonowe^[44].

Pomimo tego, przedstawienie pod koniec maja projektu podziału na 195 rejonów spotkało się z falą protestów wśród samorządów oraz miast, które zostały wykluczone z grona siedzib rejonów pomimo wcześniejszego stanowienia siedzib powiatów, jak Sochaczew, Legionowo^[45], Pińczów, Płońsk^[46] czy Nisko^[47]. Łącznie poszkodowanych było około 60 miast. Twórcy podziału twierdzili, że duże znaczenie dla pominiętych ośrodków miały kwestie prestiżowe oraz przeświadczenie, że za przyznaniem rangi siedziby rejonu pójdą w ślad inwestycje oraz zostaną przyznane im środki finansowe. Z kolei z punktu widzenia samorządów, konsultacje w sprawie podziału były niewystarczające, a głos społeczeństwa oraz względy historyczne (które według twórców koncepcji w tym przypadku nie powinny grać żadnej roli) nie zostały uwzględnione^[48]. Według ich przedstawicieli, cała sprawa była przejawem „kontynuacji komunistycznej arogancji, kiedy to (...) władze polityczne wiedziały lepiej od obywateli, co jest dla nich lepsze”^[47].

W ciągu dwóch miesięcy od zaprezentowania projektu doszło w nim do wielu zmian. Ostatecznie, opublikowane 1 sierpnia 1990 roku rozporządzenie ustanowiło na terenie Polski 254 urzędy rejonowe, które rozpoczęły swoją działalność 27 sierpnia^[49]. Nie zaspokoiło to roszczeń wszystkich gmin oraz potencjalnych ośrodków rejonowych^[50]; kilka miesięcy później, 1 lutego 1991 roku utworzonych zostało 13 kolejnych rejonów^[51]. Ostatnią korektą na mapie rejonowej było utworzenie we wrześniu 1997 roku rejonu z siedzibą w Brzesku^[52], co ustanowiło ich ostateczną liczbę na 268.

Sposób utworzenia urzędów rejonowych doprowadził do wielu konfliktów, wynikających z konieczności osiągnięcia porozumień pomiędzy nowoutworzonymi samorządami i władzami województw co do podziału kompetencji pomiędzy organami. Tylko w kilku województwach osiągnięto porozumienie w ciągu kilku tygodni; w pozostałych trwało to o wiele dłużej, nawet do kilku miesięcy (jak w województwach olsztyńskim i ostrołęckim)^[53].

Według późniejszego pełnomocnika rządu do spraw reformy terytorialnej Michała Kuleszy, rząd wprowadził reformę rejonową „jakby to była zupełnie nieistotna i drobna formalność organizacyjna”, a „całą rzecz przeprowadzono bez pomyślenia o daleko większej w perspektywie sprawie – o strukturze terytorialnej kraju”^[54]. Krytyczne oceny ustawy rejonowej pojawiały się w późniejszym czasie powszechnie (łącznie z oddolną inicjatywą likwidacji rejonów z grudnia 1990)^[55], m.in. ze strony byłego pełnomocnika rządu, Jerzego Regulskiego^[56].

Rząd Jana Krzysztofa Bieleckiego (1991)

W związku z porażką Tadeusza Mazowieckiego w wyborach prezydenckich w 1990 roku, jego rząd podał się do dymisji 25 listopada, a nowym premierem w styczniu 1991 roku został Jan Krzysztof Bielecki. Już w trakcie swojego exposé stwierdził, że „współczesna Europa jest coraz bardziej kontynentem autonomicznych regionów”^[57], a w lutym sprecyzował swoje plany i na spotkaniu z samorządowcami 16 lutego w Poznaniu zapowiedział wprowadzenie podziału administracyjnego kraju na 10–12 regionów^[58][59]. Przychylny pomysłowi był nowy prezydent Lech Wałęsa, którego nowopowołany sekretarz stanu ds. samorządu terytorialnego miał brać udział w pracach nad projektem^[60].

Niedługo później utworzono zespół ds. opracowania koncepcji zmian w organizacji terytorialnej państwa, którego przewodniczącym 15 marca został Jerzy Sulimierski^[61]. Przedstawiono trzy podstawowe koncepcje na regionalizację kraju^[59]:

• funkcjonalną, w której władze regionu miałyby jedynie niektóre, ściśle określone zadania,
• samorządową, gdzie władze regionu posiadałyby kompetencje generalne oraz aparat wykonawczy,
• autonomiczną, w której władze regionalne oprócz kompetencji generalnych zostałyby wyposażone w uprawnienia ustawodawcze.

Ogłoszenie planów Bieleckiego spowodowało natychmiastową reakcję ze strony władz potencjalnie zagrożonych likwidacją województw. Już 20 lutego sejmik województwa siedleckiego podjął uchwałę opiniującą pomysł, która przedstawiała jego negatywne skutki – koncentrację środków finansowych w siedzibach regionów i zahamowanie rozwoju peryferiów, co pogłębiłoby dysproporcje pomiędzy bogatymi i biednymi obszarami kraju^[61]. Na początku marca wojewodowie i marszałkowie ośmiu województw (oprócz siedleckiego również częstochowskiego, kaliskiego, koszalińskiego, opolskiego, pilskiego, płockiego i suwalskiego) wystosowali do władz centralnych sprzeciw wobec regionalizacji Polski^[62]. Przeciwnicy pomysłu zwracali również uwagę na potencjalną destabilizację administracji rządowej, a nawet całego państwa^[63].

Pomimo tego, większość spośród konsultowanych przez rządowy zespół od kwietnia do czerwca 1991 roku wojewodów (31 z 34, którzy nadesłali odpowiedzi) oraz gmin opowiedziało się za pomysłem^[63]. Odpowiedzi na ankietę uzyskano od 801 gmin, co stanowiło około jedną trzecią ich ogółu; 57% opowiedziało się za reformą, a 18,5% było przeciw^[64]. Największą obojętnością wobec planów cechował się ogół społeczeństwa – według badań CBOS z marca, jedynie 7% ankietowanych uznało wprowadzenie reformy administracyjnej za priorytet (w przeciwieństwie do ankietowanych na jesieni 1990 roku samorządowców, z których 61% uznała przeprowadzenie reformy za konieczność). W odniesieniu do kształtu reformy, 46% respondentów chciała powrotu do podziału sprzed reformy z 1975 roku^[65].

Zespół ds. opracowania koncepcji zmian w organizacji terytorialnej państwa zakończył swoją działalność po ostatnim posiedzeniu 21 października 1991 roku opublikowaniem raportu z prac^[66]. W raporcie uznano, że propozycja utworzenia 10–15 regionów uzyskała poparcie. Opublikowano w nim osiem głównych postulatów^[67]:

• umocnienie samorządu gminnego i przeprowadzanie reform bez destabilizacji państwa,
• redukcję liczby województw (nietworzenie regionów z kilku dotychczasowych województw),
• niełączenie instytucji samorządu z regionalizacją kraju,
• utworzenie powiatów jako II stopnia samorządu terytorialnego,
• ścisłe określenie zadań powiatu i całkowita ich rozdzielność z zadaniami gmin,
• ustanowienie przyszłego starosty powiatowego jednocześnie wykonawcą zadań administracji rządowej,
• podział przyszłych powiatów na dwie kategorie: powiaty ziemskie oraz powiaty grodzkie, z uwzględnieniem specjalnego statusu miasta Warszawy,
• likwidację rejonów w momencie utworzenia powiatów, które powinny na nich się opierać.

Dodatkowo, twórcy raportu w oparciu o pozyskane od samorządów ankiety, wytypowali wstępnie 12 polskich miast, które miałyby stać się siedzibami regionów: Szczecin, Gdańsk, Olsztyn, Białystok, Poznań, Łódź, Warszawa, Lublin, Wrocław, Katowice, Kraków oraz Rzeszów^[64].

Wprowadzeniem samorządu gminnego, rejonów oraz debatą na temat regionalizacji Polski Sejm kontraktowy zakończył swoją działalność reformatorską. 27 października 1991 r. przeprowadzono wybory parlamentarne, Sejm I kadencji rozpoczął działalność pod koniec listopada, a pierwszym premierem został Jan Olszewski.

Rząd Jana Olszewskiego (1992)

Inną koncepcją na planowaną reformę administracyjną kraju cechował się Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego – stowarzyszenie delegatów sejmików samorządowych wszystkich województw Polski (poza województwem legnickim)^[68]. Pierwszy pomysł w sprawie potencjalnej reformy powiatowej pojawił się podczas obrad prezydium KSST w Suwałkach w dniach 12–13 lipca 1991 roku^[69], rozmowy na ten temat toczyły się na jego forum w sierpniu^[70], a na początku grudnia, podczas spotkania w Poznaniu Sejmik uznał, że najpierw należy wprowadzić szczebel powiatowy, a dopiero później zająć się podziałem na regiony. Jednocześnie rozpoczął prace nad swoją ustawą o samorządzie powiatowym^[71].

Projekt ustawy został zgłoszony przez posłów Unii Demokratycznej z poparciem polityków kilku innych klubów 29 stycznia 1992 roku^[72]. Oparł się na projekcie autorstwa Karola Podgórskiego, stworzonego na zlecenie KSST i opublikowanego we wrześniu poprzedniego roku^[73], zaś uzasadniony był faktem, iż prace nad reformą „utknęły w martwym punkcie”^[74].

Ustawa zgodnie z wcześniejszymi koncepcjami definiowała powiat jako samorządową jednostkę, stojącą pomiędzy województwem, a wchodzącymi w jego skład gminami. Powiat cechował się osobnymi władzami (radą powiatu, zarządem i starostą) i miał zajmować się sprawami, przekraczającymi możliwości pojedynczych gmin, takimi jak prowadzenie szkół ponadpodstawowych i szpitali, nadzór budowlany i zarządzanie infrastrukturą, jak drogi i wodociągi. Jednostki te dzieliłyby się na powiaty ziemskie oraz grodzkie, tworzone w miastach liczących ponad 100 tys. mieszkańców. Nie miałyby również żadnej roli zwierzchniej nad gminami^[75].

Wspomniana wcześniej ankieta, przeprowadzona od kwietnia do czerwca 1991 roku, zbadała również stosunek samorządów do reformy powiatowej. Ponad 42% ankietowanych była zwolennikami utworzenia stopnia pomiędzy województwem, a gminami – 31% chciało odtworzenia powiatu, zaś pozostali utworzenia luźniejszych związków międzygminnych. Z drugiej strony, 24% opowiedziało się przeciw utworzeniu stopnia pośredniego^[76].

W połowie stycznia 1992 roku powołany został zespół ds. reorganizacji administracji publicznej, na którego czele stanął Jerzy Stępień. Między innymi, miał się on zająć stworzeniem projektu ustawy powiatowej (do maja) oraz nowego podziału terytorialnego Polski (do czerwca)^[77], jednakże w pierwszej kolejności zaplanowano reformę administracji centralnej^[78].

Przewidywano wówczas wprowadzenie nowego podziału w 1993 roku lub wraz z wyborami samorządowymi w 1994 roku^[79]. Prace jednak opóźniały się: dopiero w maju o wprowadzeniu powiatów zadecydowała Rada Ministrów^[80], a w lipcu przewodniczący Stępień podał nowe terminy reform: przygotowanie ustawy powiatowej do końca roku, ustalenie kształtu nowych województw w 1993 roku, pierwsze wybory do rad powiatowych w 1994 roku oraz początek funkcjonowania nowego podziału terytorialnego od początku 1995 roku^[81].

Prace nad reformą administracyjną

Rząd Hanny Suchockiej (1992–93)

Utworzony w lipcu 1992 roku nowy rząd Hanny Suchockiej postawił przed sobą zadanie przejścia z etapu dyskusji na temat reformy administracji do wcielania jej w życie. Jednym z pierwszych wykonanych przez niego zadań w tej sprawie było powołanie Biura ds. Reformy Administracji Publicznej^[82]. Na stanowisko Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Administracji Publicznej z dniem 13 października 1992 roku powołano Michała Kuleszę^[83], który w grudniu zapowiedział, zgodnie z planami poprzedniego rządu, rozpoczęcie działalności powiatów od 1 stycznia 1995 roku^[84].

Pełnomocnik Kulesza opisał najważniejszy skutek reform jako odejście od tzw. Polski resortowej i przekazanie dużej części zadań wykonywanych i sterowanych do tej pory przez ministerstwa w sposób centralny do samorządowych gmin oraz nowych powiatów. Ważnym ich aspektem miała być również regulacja finansów gmin oraz służby cywilnej^[85]. Przedstawił również trzy główne hasła reformy: uporządkowanie państwa, ideę państwa obywatelskiego i gospodarność^[86]. Podczas spotkania przedstawicieli rządu z wojewodami w listopadzie oświadczył również, że najpierw zostanie utworzona mapa powiatowa (która w 80–85% przypadków miała się pokrywać z mapą sprzed reformy z 1975 roku), a później nastąpi debata nad kształtem nowych województw^[87].

Tworzenie propozycji nowych powiatów miało się oprzeć na tzw. „regule 5–10–50”, według której nowe powiaty miały składać się przynajmniej z 5 gmin, ludność ich siedzib miała liczyć nie mniej niż 10 tys. osób, zaś całe powiaty musiało zamieszkiwać co najmniej 50 tys. mieszkańców^[88]. Dodatkowo, siedziby powiatów miały być dobrze skomunikowane z wchodzącymi w ich skład gminami, a ponadto wyposażone w odpowiednie instytucje, jak m.in. szkoła średnia, sąd, prokuratura, szpital, oddział ZUS, urząd skarbowy i straż pożarną^[89].

Podczas posiedzenia Sejmu 21 stycznia 1993 roku, odbyło się pierwsze czytanie złożonego przed rokiem projektu ustawy o samorządzie powiatowym. Został on poparty przez posłów stosunkiem głosów 267–41 przy 33 głosach wstrzymujących się i skierowany do prac komisyjnych. Na tym samym posiedzeniu rozpatrzono również złożony pod koniec grudnia 1992 r. przez Konfederację Polski Niepodległej projekt ustawy o samorządzie wojewódzkim. Podczas dyskusji, projekt ten został oskarżony przez przedstawiciela Unii Demokratycznej o utrwalanie szeroko krytykowanego podziału na 49 województw^[90]. Krytykowano go również za stworzenie „przekładańca” w systemie administracji, gdzie gminy i województwa byłyby samorządowe, zaś mające powstać później powiaty – rządowe; innym punktem krytyki było ustalenie wojewody jednocześnie przewodniczącym samorządu oraz przedstawicielem rządu. Ostatecznie, projekt został odrzucony większością głosów 244–81 przy 24 wstrzymujących się^[75][91].

Również w styczniu 1993 roku, do wszystkich gmin w kraju zostały rozesłane pisma z prośbą o „sformułowanie opinii rady co do przynależności gminy (miasta) do wskazanego przez nią powiatu”. W odpowiedziach przedstawionych zostało wiele propozycji na siedziby nowych powiatów, również takie, które nigdy nie weszły w życie, jak Stopnica, Trzcianka, Wolbrom^[92], Brwinów, Milanówek, Radzymin czy Sulejówek^[93]. Inne gminy uzależniły poparcie dla reform od spełnienia ich żądań co do przynależności powiatowej^[94]. Ogółem, 87,5% gmin (2157 z 2465) odniosło się do reformy pozytywnie i podało swoją propozycję powiatową, 4,3% (105) wyraziło stanowisko negatywne wobec całej reformy, zaś pozostałe rady nie zajęły stanowiska^[88].

27 kwietnia 1993 roku rząd przyjął cztery podstawowe założenia reformy administracyjnej^[95]:

• zwiększenie skuteczności rządu poprzez wzmocnienie roli premiera i oddzielenie funkcji politycznych od administracyjnych,
• dokończenie reformy samorządowej i wprowadzenie powiatów,
• usprawnienie funkcjonowania administracji oraz stworzenie fachowej, apolitycznej kadry urzędniczej,
• racjonalniejsze wydawanie środków publicznych dzięki rozdziałowi gospodarki i administracji.

Zgodnie z zapowiedziami, w maju 1993 roku pierwsza wersja rządowego projekt podziału Polski na powiaty była gotowa^[96] (pierwotny termin, połowa kwietnia, nie został dotrzymany z powodu spóźnionych opinii nadesłanych przez niektóre gminy^[97]), a podczas plenarnego posiedzenia zespołu do spraw podziału terytorialnego 7 czerwca została ona zaprezentowana przedstawicielom samorządów gminnych, sejmików samorządowych oraz wojewodom^[88].

Pierwszy projekt mapy powiatowej

Projektując siatkę powiatów, oprócz wzięcia pod uwagę opinii gmin, dorobku teorii organizacji i zarządzania i „reguły 5–10–50” zespół rządowy oparł się na:

• istniejącej siatce ośrodków ponadlokalnych,
• podziale administracyjnym, obowiązującym do 1975 roku,
• zakresie terytorialnym urzędów rejonowych, powstałych w 1990 roku.

Uzyskany podział dostosowano do rzeczywistych warunków, włączając do kryteriów gęstość zaludnienia, bariery komunikacyjne, tzw. „dziury osadnicze”, brak w okolicy ośrodka samorządów chętnych do utworzenia powiatu oraz względy historyczne.

Projekt zakładał stworzenie 293 powiatów oraz 45 miast wydzielonych z powiatów (w 1975 r. istniało 314 powiatów ziemskich i 78 miejskich). Zasadniczo trzymano się założonych reguł; mniej niż 5 gmin liczyło 10 powiatów, poniżej 50 tys. ludności liczyło 40 powiatów, zaś siedziby 16 z nich liczyły poniżej 10 tys. mieszkańców. Dwa powiaty miejskie liczyły mniej niż 100 tys. osób: Sopot, położony pomiędzy Gdańskiem i Gdynią oraz Świnoujście, którego włączenie do powiatu kamieńskiego według twórców podziału byłoby nieracjonalne^[98].

W porównaniu z podziałem administracyjnym na powiaty z 1975 roku^[96][99]:

• utworzono powiaty z siedzibami w 17 nowych ośrodkach: Bytomiu, Dąbrowie Górniczej, Gdańsku, Gubinie, Katowicach, Kędzierzynie-Koźlu, Nakle nad Notecią, Nisku, Ostrowcu Świętokrzyskim, Pile, Sanoku, Skarżysku-Kamiennej, Tomaszowie Mazowieckim, Ustrzykach Dolnych, Warszawie (dwa powiaty, Warszawa-Wschód i Warszawa-Zachód), Zduńskiej Woli i Żyrardowie,
• nie odtworzono powiatów w 39 ośrodkach: Bełżycach, Będzinie, Białobrzegach, Biskupcu, Bychawie, Dąbrowie Białostockiej, Gołdapi, Grodkowie, Kazimierzy Wielkiej, Koźlu, Krośnie Odrzańskim, Lesku, Lubsku, Lwówku Śląskim, Łapach, Niemodlinie, Nowej Rudzie, Nowogardzie, Nowym Dworze Gdańskim, Nowym Mieście Lubawskim, Otwocku, Pasłęku, Piasecznie, Pruszczu Gdańskim, Pruszkowie, Sejnach, Sępólnie Krajeńskim, Sulechowie, Sulęcinie, Sycowie, Szprotawie, Sztumie, Szubinie, Trzciance, Tychach, Węgorzewie, Wieruszowie, Wschowie i Wyrzysku; najczęściej z powodu degradacji ośrodka od czasów reformy z 1975 roku lub jego widocznej słabości już w tamtym czasie^[98],
• z powiatów ziemskich wydzielono 6 nowych miast (Jastrzębie-Zdrój oraz miasta, stanowiące do 1975 roku województwa miejskie, czyli Kraków, Łódź, Poznań, Warszawa i Wrocław),
• 39 poprzednio wydzielonych miast włączono do powiatów ziemskich (Będzin, Brzeg, Chełm, Cieszyn, Czeladź, Gniezno, Inowrocław, Jelenia Góra, Konin, Leszno, Mysłowice, Nowy Sącz, Nysa, Ostrowiec Świętokrzyski, Ostrów Wielkopolski, Otwock, Pabianice, Piła, Piotrków Trybunalski, Pruszków, Przemyśl, Racibórz, Sanok, Siedlce, Siemianowice Śląskie, Skarżysko-Kamienna, Stalowa Wola, Starachowice, Stargard Szczeciński, Świdnica, Świętochłowice, Tczew, Tomaszów Mazowiecki, Zakopane, Zamość, Zawiercie, Zduńska Wola, Zgierz i Żyrardów).

W przeciwieństwie do projektów, procedowanych od 1998 roku, projekty z 1993 roku cechowały się brakiem w zdecydowanej większości przypadków nadanych przymiotnikowych nazw powiatów. Odnoszono się do nich poprzez nazwy ich siedzib. W poniższym zestawieniu powiatów pogrubiono nazwy miast wydzielonych.

Pomiędzy poszczególnymi powiatami również doszło do zmian terytorialnych. Zostały one wyszczególnione w zestawieniu tworzonych według projektu powiatów (aby uniknąć duplikowania danych, przenoszone gminy wymieniono jedynie przy powiecie, do którego zostały one przyłączone; zmiany terytorialne wymieniono według stanu gmin z 1993 roku; pod uwagę brano jedynie całe gminy, z pominięciem ich części).

Jednocześnie z przedstawieniem podziału oraz jego kryteriów, zaprezentowano zestawienie potencjalnych konfliktów, które mogły wyniknąć z jego przeprowadzenia. Konflikty przewidywano na obszarach, na których nie zdecydowano się na utworzenie powiatów; oprócz miejscowości, w których nie odtworzono powiatów, wymieniono miasta: Drezdenko, Grodzisk Wielkopolski, Gubin, Lesko, Łęczna, Międzyrzec Podlaski, Pabianice, Świdnik, Wieliczka, Zakopane i Zgierz^[101].

Aby nie generować dodatkowych konfliktów i nie dopuścić do jej wykorzystania do celów politycznych, pełnomocnik rządu na krótko przed posiedzeniem zespołu zmienił pierwotne plany^[102] i nie doszło do prezentacji wstępnej mapy nowego podziału kraju na województwa^[103].

Pod koniec maja 1993 roku Sejm wyraził wotum nieufności wobec rządu Hanny Suchockiej, zaś prezydent Lech Wałęsa rozwiązał parlament. Pomimo tego prace nad projektami trwały nadal, a była premier zapowiedziała przekazanie nowemu parlamentowi po jesiennych wyborach gotowego pakietu reform, między innymi ustawy o finansach gmin i powiatów. Ponadto, ogłoszono wdrożenie tzw. „programu pilotażowego”, w ramach którego 45 największych miast Polski miało przejąć zadania, do wykonywania których później miała je zobowiązać ustawa o samorządzie powiatowym^[104].

Drugi projekt mapy powiatowej

Już w kilka dni po przedstawieniu projektu mapy powiatowej, rozpoczęły się prace nad jej korektami. W rządzie powołano specjalny zespół, którego zadaniem było negocjowanie z niezgadzającymi się z projektem samorządami gmin^[104]. Na jego czele jako główny negocjator stanął były wojewoda toruński i senator Andrzej Tyc, a negocjacje rozpoczęto 12 lipca^[89].

W lipcu negocjacje prowadzone były w Urzędzie Rady Ministrów w Warszawie – na miejsce przyjeżdżały reprezentacje samorządów (łącznie 61^[105]) oraz komitety społeczne. Podpisano porozumienia, m.in. pomiędzy władzami Ryków i Dęblina o utworzeniu powiatu rycko-dęblińskiego^[106]. Intensywnie pracowano również nad nowym podziałem na powiaty ówczesnego województwa warszawskiego; te prace uznano za najtrudniejsze^[107]. Drugim etapem prac korekcyjnych były wizyty delegacji zespołu ds. reformy w potencjalnych siedzibach nowych powiatów. W dniach od 10 do 30 sierpnia 1993 roku odwiedzono łącznie 28 miast^[108].

28 sierpnia 1993 roku rząd przyjął ustawę o samorządzie powiatowym, a szef Urzędu Rady Ministrów, Jan Rokita, wyraził nadzieję, że „reforma nie pójdzie do kosza po wyborach”^[109].

Nową mapę podziału kraju na powiaty zaprezentowano 1 września^[110]. Druga wersja projektu zakładała utworzenie 320 powiatów ziemskich (o 27 więcej niż pierwsza) oraz 48 miast wydzielonych (o trzy więcej). Przez trzy miesiące od zaprezentowania pierwszego projektu, samorządy nadesłały łącznie 73 wnioski o utworzenie powiatu, 14 wnioski o utworzenie miasta wydzielonego oraz 61 wniosków o przeniesienie gminy do innego powiatu.

Spośród 73 wniosków o utworzenie powiatu, 18 zostało odrzuconych na etapie wstępnym (zazwyczaj z powodu niewystarczającego poparcia gmin, mających wejść w jego skład), a pozostałe skierowano do negocjacji. Wniosków o wydzielenie miasta z powiatu nie rozpatrywano. Spośród 61 wniosków o przeniesienie gmin, 34 zostało rozpatrzonych pozytywnie.

Oprócz kryteriów, kierujących pracami zespołu tworzącego mapę powiatową do tej pory, pod uwagę wzięto:

• potencjał gospodarczy projektowanego powiatu, który weryfikowano przez analizę: budżetów gmin za lata 1992 i 1993, rodzajów i kondycji podmiotów gospodarczych, rozwoju sektora prywatnego oraz planów rozwoju gospodarczego, przedstawionego przez samorządy;
• specyfikę położenia projektowanego powiatu, ze zwróceniem uwagi na tereny przygraniczne i takie, które prowadzą do tworzenia naturalnych związków gmin;
• akceptację i związek z projektowanym powiatem mieszkańców, kwestie historyczne oraz „silnie manifestowaną wolę bycia powiatem”.

W porównaniu z rządowym projektem mapy powiatowej z maja 1993 roku, w projekcie z sierpnia dokonano następujących zmian^[96][108]:

• zlikwidowano 3 planowane wcześniej powiaty z siedzibami w Bytomiu, Dąbrowie Górniczej i Katowicach,
• restytuowano powiaty w 21 miastach: Będzinie, Białobrzegach, Biskupcu, Gołdapi, Kazimierzy Wielkiej, Lwówku Śląskim, Łapach, Niemodlinie, Nowym Dworze Gdańskim, Nowym Mieście Lubawskim, Otwocku, Piasecznie, Pruszkowie, Sejnach, Sępólnie Krajeńskim, Sulechowie, Sulęcinie, Sztumie, Węgorzewie, Wieruszowie i Wschowie,
• stworzono powiaty w 9 nowych miastach: Grodzisku Wielkopolskim, Lesku, Międzyrzecu Podlaskim, Mikołowie, Pabianicach, Piekarach Śląskich, Świdniku, Wieliczce i Zgierzu,
• ustalono „kompromisowe” nazwy dla 7 powiatów, gdzie znajdowały się dwa konkurujące z sobą potencjalne ośrodki powiatowe: grodkowsko-niemodlińskiego, lwówecko-gryfowskiego, myśliborsko-barlineckiego, ropczycko-sędziszowskiego, rycko-dęblińskiego, strzelecko-drezdeneckiego i więcborsko-sępoleńskiego,
• przeniesiono siedziby 3 powiatów: z Dębna do Chojny, z Gdańska do Pruszcza Gdańskiego oraz ze Strzelec Krajeńskich do Drezdenka;
• wydzielono z powiatów 3 nowe miasta: Mysłowice, Siemianowice Śląskie, Świętochłowice,
• zmieniono łącznie przynależność powiatową 189 gmin.

Powiaty bełżycki, bychawski, dąbrowski (z siedzibą w Dąbrowie Białostockiej), lubski, nowogardzki, noworudzki, pasłęcki, sycowski, szprotawski, szubiński, wyrzyski pomimo złożonych przez samorządy wniosków pozostały nieodtworzone ze względu na spełnienie nawet dodatkowych kryteriów. Ponadto, negatywnie rozpatrzono wnioski o utworzenie starostw powiatowych w miastach: Andrychów, Bieruń, Brzeg Dolny, Chełmża, Ciechanowiec, Czaplinek, Czersk, Iłża, Knurów, Koniecpol, Kostrzyn, Krzepice, Krzeszowice, Legionowo, Łęczna, Nowe Miasto nad Pilicą, Orneta, Pionki, Police, Polkowice, Połczyn-Zdrój, Pyskowice, Radzymin, Słomniki, Trzcianka, Trzebinia, Wolin, Zakopane, Złocieniec^[108].

Nowy podział był krytykowany przez niektóre samorządy, które po złożeniu wniosków otrzymały informację o otrzymaniu propozycji negocjacji „w najbliższym czasie”, za czym jednak nie poszły żadne kolejne kroki. Mapa była przygotowywana w pośpiechu, wywołanym nadchodzącymi we wrześniu wyborami parlamentarnymi^[111].

Po przedstawieniu nowej wersji podziału na powiaty, rząd ogłosił, że w ciągu dwóch miesięcy przedstawione zostaną propozycje nowego podziału administracyjnego na województwa^[112]. Do oficjalnej prezentacji nigdy jednak nie doszło; pojawiły się jedynie ogólne informacje na temat rozważania trzech wariantów: utworzenia 12, 17 lub 25 województw^[113][114].

„Program pilotażowy”

Pierwszy projekt ustawy o samorządzie powiatowym, złożony w Sejmie w styczniu 1992 roku, zawierał artykuł 28., stanowiący o wyłączeniu miast, liczących powyżej 100 tysięcy mieszkańców z powiatów. Miały one wykonywać zarówno zadania gmin, jak i zadania powiatów^[72].

Na początku maja 1993 roku upubliczniony został projekt tzw. „programu pilotażowego” lub „programu miasta–metropolie” reformy powiatowej^[115]. Polegał on na przekazaniu wydzielonym w przyszłości z powiatów miastom zadań, którymi docelowo miały zajmować się wszystkie powiaty:

• tzw. „administracja świadcząca”, czyli oświata, kultura, ochrona zdrowia i środowiska oraz polityka społeczna,
• szeroko pojęta gospodarka, czyli m.in. gospodarka komunalna, przestrzenna i gruntowa oraz przekształcenia własnościowe, jak prywatyzacja,
• infrastruktura techniczna i bezpieczeństwo (drogi i transport publiczny, ewidencje oraz katastry, bezpieczeństwo publiczne).

Przejęcie wymienionych zadań miało ponadto na celu złagodzenie skutków zrównania w prawach i obowiązkach wszystkich gmin w Polsce, zarówno tych wiejskich, jak i tych, stanowiących największe miasta. Zadania miały być finansowane z przeznaczonych specjalnie na ten cel środków budżetu państwa.

Do programu zaproszono wstępnie 44 największe polskie miasta, co spotkało się z jednomyślną odpowiedzią pozytywną ze strony ich samorządów^[116].

Program został umocowany w prawie dwa miesiące później; 13 lipca Rada Ministrów wydała rozporządzenie, zawierające listę przejmowanych przez miasta zadań, ostateczny wykaz 46 biorących udział w programie miast oraz jego kalendarz^[117]:

• do 20 sierpnia 1993 roku rada miasta miała wydać zgodę na przystąpienie do programu,
• do 30 października 1993 roku reprezentujący samorząd prezydent miasta oraz wojewoda jako przedstawiciel rządu mieli podpisać porozumienie,
• 1 stycznia 1994 roku miasto miało przejąć obowiązki, wymienione w rozporządzeniu.

Zgodę na przystąpienie do programu wyraziły w terminie wszystkie miasta^[118].

Spowolnienie prac nad reformą

Wybory parlamentarne we wrześniu 1993 roku zakończyły się klęską dotychczasowo rządzącego tzw. „obozu solidarnościowego” oraz zwycięstwem Sojuszu Lewicy Demokratycznej oraz Polskiego Stronnictwa Ludowego, które zawiązały koalicję rządową. Zarówno w programach wyborczych, jak i w późniejszych wypowiedziach i działaniach, SLD opowiadał się za dokładną analizą pozostawionego przez poprzedni rząd pakietu reform (według pełnomocnika ds. reformy Michała Kuleszy, projekty reform były na ukończeniu^[119]), zaś PSL postulował brak konieczności dokonywania jakichkolwiek zmian w podziale terytorialnym kraju (podobne stanowisko miała Unia Pracy, która ostatecznie nie weszła w skład koalicji rządzącej)^[120][121].

15 października 1993 roku rozpoczęło się podpisywanie porozumień w sprawie „programu pilotażowego” pomiędzy rządem a władzami dużych miast^[122]. W ciągu następnych dwóch tygodni 26 z 46 miast zawarło porozumienia, lecz 27 października premier nowego rządu, Waldemar Pawlak, nakazał wstrzymanie podpisywania kolejnych umów^[123], a jednocześnie Rada Ministrów wydała rozporządzenie, potwierdzające zawieszenie zawierania umów do 30 listopada oraz przesuwające termin ich zawarcia do 20 grudnia^[124]. Decyzję tę skrytykował Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego oraz największa partia opozycyjna, Unia Demokratyczna^[125].

30 listopada wydano nowelizację rozporządzenia, wyłączającą z listy przekazywanych samorządom placówek największe szkoły artystyczne, morskie i kolejowe oraz muzea, teatry, filharmonie, opery, biblioteki i centra kultury; konieczne stało się poprawienie już zawartych umów^[126]. Wszystkie umowy podpisano do 20 grudnia^[127], a „program pilotażowy” wszedł w życie 1 stycznia. Z 46 biorących udział w projekcie miast, szybko wycofały się trzy: Chorzów, Grudziądz i Sosnowiec^[128].

Już wtedy ze strony rządzących pojawiały się głosy, że reforma powiatowa zostanie odłożona w czasie przynajmniej do 1996 roku^[129]. Według nowego szefa Urzędu Rady Ministrów, Michała Strąka, reforma oficjalnie nie została odłożona w czasie, gdyż PSL obawiał się wpływu tego ruchu na wyniki nadchodzących wyborów samorządowych w 1994 roku^[130]. Pomimo tego, działania nowego rządu były przyjmowane przez samorządowców skrajnie źle^[131].

Koncepcje reformy administracyjnej w latach 1994–96

W marcu 1994 roku klub poselski Unii Wolności, będący teraz w opozycji, złożył w Sejmie po raz kolejny projekt ustawy o samorządzie powiatowym^[132]. Polskie Stronnictwo Ludowe, wchodzące w skład koalicji rządzącej, nie miało jednak w planach szybkiego procedowania projektu; w marcu szef Urzędu Rady Ministrów, Michał Strąk potwierdził, że „w dającej się przewidzieć perspektywie” rząd nie miał w planach wdrożenia powiatów^[133].

Inne stanowisko wyrażał drugi koalicjant, Sojusz Lewicy Demokratycznej. W kwietniu 1994 roku politycy Socjaldemokracji Rzeczypospolitej Polskiej, wchodzącej w skład SLD, zapowiedzieli rozpoczęcie „programu pilotażowego” dla powiatów ziemskich w lipcu, przeprowadzenie wyborów do rad powiatowych w maju 1995 roku oraz wprowadzenie samych powiatów od 1996 roku, z jednoczesnym wpisaniem ich do tworzonego projektu konstytucji. SdRP miała również w planach zmniejszenie liczby województw, czemu również sprzeciwiał się PSL^[134].

Pełnomocnik do spraw reformy, Michał Kulesza, jeszcze w kwietniu próbował przekonywać rządzących do reformy administracyjnej, publikując jego program w prasie^[135]. Jego starania od objęcia władzy przez koalicję SLD–PSL nie powiodły się, dlatego też podczas kongresu samorządu terytorialnego w maju 1994 roku w Poznaniu ogłosił swoją dymisję ze stanowiska^[136]. Swoją decyzję tłumaczył brakiem możliwości pogodzenia lojalności wobec rządu oraz programu reform^[137].

Pod koniec maja koalicjanci doszli do porozumienia^[138], a projekt ustawy powiatowej trafił pod obrady Sejmu, gdzie – już po wyborach samorządowych – 24 czerwca większością głosów 205–78 przy 46 wstrzymujących się został przekazany do prac komisyjnych w specjalnie powołanej w tym celu komisji nadzwyczajnej^[139]. Rząd zaś na kilka dni przed posiedzeniem Sejmu zajął stanowisko, aby prace nad reformą powiatową odłożyć do okresu po uchwaleniu nowej konstytucji^[140].

Zamiast wprowadzania stopnia pośredniego, pomysłem władz w tym okresie było przekazanie gminom większego zakresu kompetencji – docelowo wszystkiego poza nadzorem budowlanym i geodezyjnym. Plan ten ogłosił premier Waldemar Pawlak pod koniec lipca 1994 roku^[141], a w sierpniu Urząd Rady Ministrów rozesłał do gmin ankiety z pytaniem o przejęcie nowych zadań, stosunek wobec reformy powiatowej oraz ewentualną chęć przejścia do innego rejonu^[142]. Ankieta została skrytykowana przez Związek Miast Polskich, opozycję oraz samorządy dużych miast za niejasność i tendencyjność pytań^[143][144]. W międzyczasie, termin reformy powiatowej został przesunięty po raz kolejny – we wrześniu SLD ogłosiło, że wybory do rad zaplanowano na wiosnę 1996 roku, zaś rozpoczęcie działalności powiatów na rok 1997^[145].

Ostateczne wyniki ankiety ogłoszono w lutym 1995 roku. Odpowiedziało na nią 1765 samorządów (ok. 70% ogółu); 65% opowiedziała się przeciwko reformie powiatowej, zaś 25% – za nią^[146]. Pomimo krytyki, URM później powoływał się na wyniki ankiety, tłumacząc brakiem poparcia społecznego swoją niechęć do reformy^[147].

Pod koniec 1994 roku w inny sposób wyrażali swoją opinię radni samorządowi w badaniach opinii publicznej. Według badań CBOS z października, 45% ankietowanych popierało utworzenie powiatów, a 40% było przeciwko. Podobne stanowisko ankietowani zajmowali wobec potencjalnej likwidacji części województw; 49% było za, 47% – przeciwko^[148].

Podzielona wobec reformy administracyjnej pozostawała koalicja rządząca. W marcu 1995 roku nowy premier z ramienia SLD, Józef Oleksy, w Nowym Targu stwierdził, że prędzej czy później do niej dojdzie, ponieważ „powiaty są potrzebne”^[149]. Nowy szef URM, Marek Borowski, kilka dni później ogłosił plany rządu w tym zakresie: przeanalizowanie kosztów reformy oraz późniejsze jej wprowadzenie od 1997 roku^[150]. Z drugiej strony, marszałek Senatu z ramienia PSL, Adam Struzik, nazwał w czerwcu powiaty strukturami „zbędnymi, archaicznymi i kosztownymi”^[151].

Równocześnie, nadzwyczajna komisja kontynuowała prace nad ustawą o samorządzie powiatowym. W grudniu 1995 roku zakończyła nad nią prace^[152], a w lutym 1996 roku podjęła prace nad ustawami jej towarzyszącymi, m.in. na temat finansów powiatowych oraz podziału kompetencji^[153][154]. Prace zakończyły się w listopadzie, po łącznie 14 posiedzeniach komisji, złożeniem przez nią sprawozdania^[155]. Poprawiony projekt ustawy nie został jednak już włączony w prace Sejmu II kadencji^[156], co było w marcu 1997 roku jedną z przyczyn opuszczenia komisji przez posłów opozycyjnej Unii Wolności^[157].

Również w lutym 1996 roku doszło do kolejnej zmiany rządu. Nowym premierem został Włodzimierz Cimoszewicz, zaś stanowisko szefa Urzędu Rady Ministrów zajął Jerzy Miller (obydwaj z SLD). Miller ujawnił plany przekonania współkoalicjantów z PSL do koncepcji 12 województw, wprowadzenia powiatów oraz przeprowadzenia wyborów do rad powiatowych w 1998 roku^[158]. Jednym z pierwszych podjętych przez rząd działań w tym zakresie było rozesłanie kolejnej ankiety. Tym razem nie objęła ona jednak wszystkich samorządów, lecz jedynie te, które od reformy w 1975 roku wysyłały wnioski o zmianę przynależności wojewódzkiej^[159].

Jednym z najważniejszych reformatorskich osiągnięć rządu Cimoszewicza było zaakceptowanie w czerwcu 1996 roku^[160] i późniejsze wdrożenie tzw. „reformy centrum”, zapowiadanej jeszcze w 1993 roku^[120].

Prace nad ustawą zasadniczą i dwa warianty reformy

W tym samym czasie toczyły się prace nad projektem nowej ustawy zasadniczej. Po długich negocjacjach, w październiku 1995 roku głosami SLD oraz Unii Wolności do konstytucji wprowadzono zapis o trójszczeblowym podziale administracyjnym państwa, na gminy, powiaty i województwa^[161]. Przeciwne pomysłowi PSL zagroziło wezwaniem społeczeństwa do bojkotu referendum konstytucyjnego w przypadku utrzymania tego zapisu^[162].

W grudniu 1996 roku PSL oraz Unia Pracy ogłosiły, że nie poprą projektu konstytucji z zapisem o powiatach, co znaczyłoby brak możliwości jej przyjęcia^[163]. Kilka dni później PSL eskalowało konflikt, grożąc opuszczeniem rządzącej koalicji^[164]. Spowodowało to wykreślenie w styczniu 1997 roku z projektu kontrowersyjnego zapisu i pozostawienie jedynie zapisu o gminie^[165], która według artykułu 164. uchwalonej ostatecznie w kwietniu i obowiązującej od października ustawy zasadniczej jest „podstawową jednostką samorządu terytorialnego”, zaś „inne jednostki samorządu regionalnego (...) określa ustawa”^[166].

W połowie 1996 roku, w funkcjonującym jeszcze Urzędzie Rady Ministrów powstał nowy program reformy administracyjnej państwa. Zawarły się w nim dwie koncepcje, zgodne z poglądami obydwu wchodzących w skład rządzącej koalicji partii^[167]:

• utworzenie 12–17 województw oraz ok. 260 powiatów, zgodnie z poglądami SLD,
• usamorządowienie istniejących do tamtej pory 49 województw, za czym opowiadał się PSL.

16 lipca 1996 roku dwuwariantowy projekt zaakceptował rząd, po czym odbyły się konsultacje w samorządach^[168]. Były one podzielone co do kierunku reform. Za wprowadzeniem powiatów opowiadało się 26 sejmików wojewódzkich, Związek Miast Polskich, Unia Metropolii, Unia Miasteczek Polskich i Związek Gmin Wiejskich; przeciwko były pozostałe 23 sejmiki i Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego^[169].

Konsultacje w samorządach zakończyły się w listopadzie^[170]. Większość ankietowanych opowiedziała się za wariantem reformy z powiatem, przez co pod koniec roku do rządu przesłano tylko tę koncepcję; w styczniu jednak nieoczekiwanie do propozycji dołączono wariant z 49 województwami, co zostało uzasadnione koniecznością spójności stanowisk w sytuacji wykreślenia powiatu z projektu konstytucji^[171]. Zawierający obydwa warianty program decentralizacji państwa, pod nazwą „Państwo sprawne, przyjazne, bezpieczne”, w wersji z kwietnia 1997 roku, rząd przedłożył Sejmowi 15 maja^[172].

W odmienny sposób do sporu na temat reformy powiatowej odnosił się ówczesny prezydent, Aleksander Kwaśniewski. Podczas swoich wypowiedzi, m.in. w Płocku w grudniu 1996 roku oraz w Zabrzu w maju 1997 roku nawoływał do jego rozstrzygnięcia poprzez ogólnopolskie referendum, które ze względu na koszty powinno było być przeprowadzone równocześnie z referendum konstytucyjnym lub wyborami parlamentarnymi w 1997 roku^[173][174].

Alternatywne konstrukcje powiatowe

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 1990 roku dała możliwość samorządom gminnym wchodzenia w celowe związki międzygminne, służące do wykonywania różnych zadań komunalnych, np. zarządzania sieciami kanalizacyjnymi lub wodociągowymi. Do końca 1992 roku powstało 79 takich związków różnej wielkości, od najmniejszych, liczących 2–3 gminy, do największego Związku Gmin Zachodnich z siedzibą w Zielonej Górze, do którego należało 77 gmin^[175].

W opinii m.in. Stefana Bratkowskiego, który prowadził na ten temat w lecie 1993 na łamach prasy spór z Michałem Kuleszą, takie celowe, dobrowolne związki gmin powinny zastąpić koncepcję obligatoryjnych powiatów^[176].

Taki też pogląd rozpowszechnił się w sytuacji zahamowania reform pod koniec 1993 roku. W lutym 1994 roku sam Kulesza stwierdził, że próba zastąpienia powiatów związkami celowymi nie jest „bardzo dobrym pomysłem”, jednak w ówczesnej sytuacji było to jedyne rozwiązanie. Podobne stanowisko wyraził Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego^[177]. Związki celowe, mające imitować powiaty, powstały w 1994 roku m.in. w Nowym Targu^[178].

Pod koniec 1994 roku rozpoczęły się prace nad zmianą formy Miejskiego Programu Pilotażowego. W założeniu miał on trwać przez rok i zakończyć się z końcem 1994 roku wraz z wejściem w życie reformy powiatowej, lecz w sytuacji spadku tempa reform został on przedłużony na rok 1995^[179], a we wrześniu posłowie SLD złożyli w Sejmie projekt ustawy „o zakresie działania niektórych dużych miast”^[180].

Podczas posiedzenia Sejmu w lipcu 1995 roku został on skierowany do prac komisyjnych^[181], a po ich zakończeniu został on uchwalony w listopadzie i wszedł w życie 1 stycznia 1996 roku, zastępując „program pilotażowy”^[182]. W stosunku do niego, cechował się dwiema dużymi zmianami:

• przejęcie przez miasta pełnego zakresu zadań stało się obligatoryjne; w programie pilotażowym, zakres obowiązków ustalany był z każdym miastem w porozumieniu^[183],
• wprowadzono nowy mechanizm tzw. „miejskich stref usług publicznych”, na mocy których również inne związki gmin mogły przejmować określone w ustawie zadania.

Możliwość tworzenia miejskich stref usług publicznych początkowo istniała dla miast wojewódzkich oraz związanych z nimi gminami. Po nowelizacji ustawy, od początku 1997 roku strefy mogła stworzyć każda gmina miejska^[184].

Pierwsza, pilotażowa miejska strefa usług publicznych zaczęła działać od początku 1997 roku w Nowym Sączu^[185]. Pozytywne doświadczenia z tym związane sprawiły, że do połowy roku wnioski o stworzenie strefy od 1998 roku złożyło około 30 miast^[186] (m.in. Śrem^[187], Ostrów Wielkopolski^[188], Dąbrowa Tarnowska^[189], Olkusz i Mikołów^[190]), a w niektórych przypadkach strefami zostały pokryte całe obszary województw (jak w województwie olsztyńskim, gdzie utworzono 12 stref^[191]).

Powrót do reformy administracyjnej oraz jej przeprowadzenie

We wrześniu 1997 roku zostały przeprowadzone wybory parlamentarne, wskutek których władzę objęła nowa koalicja, składająca się ze zintegrowanej grupy partii postsolidarnościowych pod nazwą Akcja Wyborcza Solidarność oraz znajdującej się dotychczas w opozycji Unii Wolności. Podstawą umowy koalicyjnej, zawartej pod koniec października, stała się lista dziesięciu punktów, spośród których na pozycji 9. znalazł się postulat „decentralizacji państwa przez wzmocnienie gmin, utworzenie powiatów samorządowych i zmniejszenie liczby województw”^[192].

Premierem utworzonego rządu został Jerzy Buzek, zaś na stanowisko pełnomocnika rządu ds. reform ustrojowych z dniem 10 grudnia powołano Michała Kuleszę, który zajmował podobne stanowisko w rządzie Hanny Suchockiej w latach 1992–93^[193][194].

Projekt ustawy o samorządzie powiatowym wpłynął do Sejmu po raz kolejny już na początku listopada 1997 roku. Wstępne plany rządzących obejmowały przeprowadzenie wyborów do rad powiatowych na wiosnę 1998 roku razem z wyborami do rad gmin oraz przeprowadzenie reformy wojewódzkiej w późniejszym czasie, z planowaną datą wejścia jej w życie w roku 2000. Ponownie pod uwagę brano trzy jej warianty, utworzenie 12–13, 17 lub 25–27 województw^[195].

Kalendarz reformy skonkretyzowano na przełomie roku, kiedy rząd Jerzego Buzka 23 grudnia ogłosił przeprowadzenie całej reformy administracyjnej w 1998 roku oraz rozpoczęcie działalności nowych województw i powiatów 1 stycznia 1999 roku. Do końca kwietnia 1998 roku miały być gotowe projekty ustaw, ich uchwalenie w parlamencie miało się odbyć przed przerwą wakacyjną, zaś wybory samorządowe przeniesiono z wiosny na jesień^[194].

W stanowiącej większość w rządzącej koalicji AWS podczas posiedzenia klubu w dniach 5–6 stycznia 1998 roku w Mierkach w województwie olsztyńskim przeważył wariant 12 województw, z możliwością dodania kilku nowych (w zdecydowanej mniejszości byli zwolennicy wariantu 25 oraz 31 województw)^[196]. Wchodząca w skład koalicji Unia Wolności popierała tę koncepcję; opozycyjny SLD opowiadał się za wariantem 17 województw, zaś PSL pozostawał na stanowisku utrzymania wszystkich istniejących 49^[197].

W połowie stycznia CBOS przeprowadził badania sondażowe, dotyczące opinii na temat przeprowadzenia reformy w ogóle oraz ewentualnego utworzenia w jej ramach powiatów. W obydwu przypadkach respondenci odpowiedzieli podobnie: 40% respondentów uznało ogół reformy za sprawę ważną lub bardzo ważną, a 51% za mało ważną lub w ogóle niepotrzebną^[198]; w drugim badaniu, 41% uważało reformę powiatową za potrzebną, zaś 47% – nie^[199]. Prawie równy podział społeczeństwa wobec sprawy pokazało również kolejne badanie CBOS, przeprowadzone w lutym: na pytanie o ogólny stosunek do reformy 40% ankietowanych określiło się jako jej zwolennicy, zaś 38% – jako przeciwnicy. Jednocześnie, poziom wiedzy na temat reformy był bardzo niski: jedynie 20% respondentów uznało, że wie o niej „dość dużo” lub „bardzo dużo”, w przeciwieństwie do 78% Polaków, którzy wiedzieli „raczej niewiele” albo „nic lub prawie nic”^[200].

28 stycznia 1998 roku do Sejmu wpłynęły dwa przyjęte poprzedniego dnia przez rząd projekty ustaw: o administracji rządowej w województwie w formie wojewody oraz o samorządzie województwa w postaci sejmiku województwa, które to stanowiłyby dwa ośrodki władzy w województwie^[201]. Zostały rozpatrzone, razem z projektem ustawy o samorządzie powiatowym, na kolejnym posiedzeniu parlamentu w dniu 6 lutego. Po długiej debacie, większością głosów projekty zostały skierowane do prac komisyjnych (projekt ustawy o samorządzie wojewódzkim większością 213–170, ustawy o administracji rządowej w województwie większością 213–169, zaś ustawy o samorządzie powiatowym większością 229–35). Jednocześnie, w pierwszym czytaniu odrzucono dwa mniejszościowe projekty stworzenia 31 oraz 49 województw (większością odpowiednio 333–48 i 335–42)^[202].

W marcu 1998 roku Polskie Stronnictwo Ludowe zakończyło zbieranie podpisów pod projektem przeprowadzenia referendum „w sprawie reformy podziału i ustroju terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej”. Łącznie zebrano około 520 tysięcy podpisów^[203], z których jednak kilkadziesiąt tysięcy zostało zakwestionowanych przez Państwową Komisję Wyborczą, dlatego też wniosek został złożony w trybie poselskim^[204]. Projektowana karta referendalna zawierała trzy warianty odpowiedzi^[205].

Wniosek został rozpatrzony podczas posiedzenia Sejmu w dniach 22–24 kwietnia 1998 i ostatecznie nie został przyjęty. Za referendum głosowały opozycyjne PSL oraz SLD, zaś przeciwko – rządzący AWS oraz UW; wniosek upadł mniejszością 189–250^[206].

Również w marcu, znowelizowana została ustawa o ordynacji wyborczej do rad gmin. Nowelizacja przedłużała okres, w którym należało przeprowadzić te wybory z 60 do 120 dni po upływie kadencji, co pozwoliło na przeprowadzenie ich na jesieni wraz z wyborami do rad powiatów oraz sejmików wojewódzkich. Nowelizacja weszła w życie 22 kwietnia 1998 roku^[207][208]. Została ona wkrótce zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez grupę posłów opozycji, który jednak 26 maja orzekł jej zgodność z ustawą zasadniczą^[209].

Równolegle toczyły się prace nad nową ordynacją wyborczą dla wyborów samorządowych, którą ostatecznie uchwalono 19 czerwca 1998 roku^[210]. Ustalono w niej system większościowy w wyborach rad gmin do 20 tys. mieszkańców oraz system proporcjonalny w większych gminach, powiatach oraz województwach, z zachowaniem progu wyborczego na poziomie 5%^[211].

Trzeci projekt mapy powiatowej oraz wojewódzkiej

Rząd Jerzego Buzka złożył w Sejmie 13 marca 1998 roku projekt ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Zgodnie ze stanowiskiem AWS, zakładał on stworzenie 12 dużych województw od 1 stycznia 1999 roku^[212][213]. Projekt aktu wykonawczego ustawy (zawierającego opis granic powiatów oraz województw) złożono w Sejmie osobno 19 marca^[213].

Pomorze
Zachodnie

Pomorze
Nadwiślańskie

Warmia i Mazury

Ziemia
Białostocka

Wielkopolska

Ziemia
Łódzka

Mazowsze

Ziemia
Lubelska

Dolny Śląsk

Śląsk

Małopolska

Małopolska
Wschodnia